DEL IV: ØVRIGE NØGLEOMRÅDER OG ANBEFALINGER

15. Presseetik og klageadgang

Forandringerne i mediebilledet, hvor mediernes funktion fra overvejende at være en formidlende instans mellem politikere og befolkning i langt højere grad er blevet en selvstændig aktør i den demokratiske debat, har ført til en stigende interesse for presseetiske spørgsmål.

Spørgsmålene, der er blevet rejst, er, om der er grund til at ændre normerne for god presseskik, og om dette i givet fald skal føre til en skærpelse af lovgivningen. Videre er der blevet sat spørgsmålstegn ved, om borgernes klagemuligheder over dårlig behandling i pressen er tilstrækkelige i lyset af mediernes stigende betydning for meningsdannelsen.

Et andet aspekt udgør den stigende internationalisering af medie-udbudet. Især det voksende udbud af udenlandsk producerede tv-programmer, der kan modtages i Danmark, har givet anledning til en diskussion af, om den danske medieansvarslov kunne bringes til at dække disse medier eller alternativt, om man skulle arbejde for ændrede internationale reguleringer af området.

15.1 Den juridiske baggrund

I dette afsnit gennemgås og kommenteres den væsentligste lovgivning på området, idet der for en uddybende behandling af straffeloven og det presseretlige ansvarssystem henvises til bilag 1 (Knud Aage Frøbert, Medieudvikling og informationsret).

Pressens virke er i Danmark reguleret efter følgende lovgivning:

1. International lovgivning: Den europæiske Menneskerettighedskonvention, FNs Verdenserklæring om Menneskerettighederne, FNs konvention om Racediskrimination og FNs konvention om barnets rettigheder.

2. Grundloven: Bl.a. ytringsfriheden.

3. Retsplejeloven: Kildebeskyttelse m.v.

4. Straffeloven: Bl.a. uberettiget videregivelse af meddelelser om enkeltpersoners rent private forhold, freds- og ærekrænkelser, diskrimination (SS 266b).

5. Medieansvarsloven: Bl.a. ansvarsplacering, god presseskik og Pressenævnet.

Ad 1. International regulering

De centrale internationale tiltag af relevans for mediernes og borgernes ytringsmuligheder repræsenterer alle et forsøg på en forening af til dels modstridende hensyn. Det gælder på den ene side respekten for ytringsfriheden og på den anden side hensynet til opretholdelse af samfundsordenen og uønskede krænkelser af borgerne. Der gælder følgende:

Den europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)

I denne konvention, der er inkorporeret i dansk ret, er de modstridende hensyn følgende. I artikel 10, stk. 1 hedder det, at "Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at give eller modtage meddelelser eller tanker, uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til grænser...". Begrænsningerne er indført i artikel 10, stk. 2.: "Da udøvelsen af disse frihedsrettigheder medfører pligter og ansvar, kan den underkastet sådanne formelle bestemmelser, betingelser, restriktioner eller straffebestemmelser, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial integritet eller offentlig sikkerhed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed".

FNs Verdenserklæring om Menneskerettigheder

I denne erklæring står der i artikel 19, at "Enhver har ret til menings- og ytringsfrihed: Denne ret omfatter frihed til at hævde sin opfattelse uden indblanding og til at søge, modtage og meddele oplysning og tanker ved et hvilket som helst meddelelsesmiddel og uanset landegrænser".

Også i denne konvention er ytringsfriheden omfattet af begrænsninger. Det hedder i artikel 19 stk. 2, at retten til ytringsfrihed medfører særlige forpligtelser og et særligt ansvar, blandt andet respekt for andre menneskers rettigheder eller omdømme. I artikel 20, stk. 2 hedder det endvidere, at "Enhver tilskyndelse til nationalt had, racehad eller religiøst had, som ophidser til forskelsbehandling, fjendtlighed eller vold, skal være forbudt ved lov".

Verdenserklæringen er ikke umiddelbart folkeretligt bindende. Men principperne er blevet indarbejdet i FNs Konvention om borgerlige og politiske rettigheder i 1966, hvorefter de har folkeretlig gyldighed.

FNs konvention om racediskrimination

Danmark underskrev i 1966 FNs Internationale Konvention fra 1965 om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Konventionen er folkeretligt bindende. I artikel 4 i Racediskriminationskonventionen hedder det bl.a. :

"Deltagerstaterne fordømmer al propaganda og alle organisationer, som bygger på ideer eller teorier om overlegenhed hos en enkelt race eller persongruppe af en bestemt hudfarve eller etnisk oprindelse, eller som søger at forsvare eller fremme nogen form for racehad og racediskrimination og forpligter sig til [...] at kriminalisere al udbredelse af ideer, der hviler på racemæssig overlegenhed eller racehad, tilskyndelse til diskrimination og alle voldshandlinger eller tilskyndelse til sådanne handlinger imod enhver race eller persongruppe af anden hudfarve eller etnisk oprindelse samt ydelse af enhver bistand til raceforfølgelser, herunder deres finansiering".

FNs konvention om barnets rettigheder

Konventionen blev vedtaget i 1989 og ratificeret af Danmark i 1991. Artikel 17 omhandler massemedierne. Der er tale om den af FNs konventioner, der er underskrevet af flest stater, nemlig 177.

Konventionen forpligter deltagerlandene til at tilskynde massemedierne til at udbrede information af social og kulturel værdi for børn, at samarbejde internationalt om fremstilling af medieprodukter samt til at udvikle retningslinier for beskyttelse af børn mod medieudbud, som skader deres velfærd.

Danmark har således valgt forskellige måder at efterleve de fire konventioner - EMRK, Konventionen om borgerlige og politiske rettigheder, Racediskriminationskonventionen og konventionen om barnets rettigheder - på.

Ad 2. Grundloven

Grundlovens SS 77 lyder: "Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde påny indføres".

Formuleringen i SS 77 indebærer, at grundloven sikrer det, der i almindelighed betegnes som ytringsfrihed i formel forstand. Heri ligger nærmere, at der ikke ved en almindelig lov kan indføres censur eller andre forebyggende forholdsregler. Derimod sikrer grundloven ikke en ytringsfrihed i materiel forstand, idet retten til at offentliggøre sine tanker sker "under ansvar for domstolene". Det er derfor overladt til lovgivningsmagten og domstolene at fastsætte disse grænser eller - sagt med andre ord - at bestemme, hvilke ytringer der skal være strafbare og hvilke sanktioner, der skal være forbundet med at overtræde en sådan bestemmelse.

En vis materiel ytringsfrihed kan dog formentlig udledes af andre grundlovsbestemmelser; således forudsætter reglerne om en demokratisk samfundsorden, at borgerne kan orientere sig om politiske beslutninger, og at massemedierne har en fri adgang til at informere om disse beslutninger og til at kommentere og kritisere dem.

Som nævnt i denne betænknings første del er det Medieudvalgets opfattelse, at en ubetinget respekt for ytringsfrihedens principper er en afgørende forudsætning for, at medierne kan bidrage optimalt til den demokratiske samfundsform.

Ikke sjældent bliver begrænsninger i ytringsfriheden - og dermed også i retten til at søge informationer - foreslået i "gode sagers" tjeneste. Men selv nok så særegne synspunkter bliver ikke udryddet ved forbud. Man undgår kun, at de lovligt kan udtrykkes offentligt.

Ad 3. Retsplejeloven

I forbindelse med retsplejelovens bestemmelser skal der peges på én bestemmelse: Kildebeskyttelsen i retsplejelovens SS 172.

Kildebeskyttelsen rummer to forskellige elementer; et pligtelement og en rettighedsside.

På den ene side er kildebeskyttelsen en del af de presseetiske regler, som den enkelte redaktion og redaktionelle medarbejder er underlagt - dvs. et ansvar der påhviler medierne. Det presseetiske ansvar indebærer en ufravigelig respekt for kildernes ønske om fuldstændig fortrolighed både med hensyn til, hvem der er kilde til oplysningerne, og til indholdet af de oplysninger, som kilderne har givet videre som baggrundsorientering til journalisten.

På den anden side er kildebeskyttelsen hjemlet i retsplejelovens SS 172, hvorefter journalister kan påberåbe sig kildebeskyttelsen og i retten nægte at vidne om, hvem der er de anonyme kilder til offentliggjorte artikler. I dette tilfælde altså et retskrav som medierne har.

Muligheden for at undslå sig vidnepligten er ikke ubegrænset. For det første kan dommeren kræve kildebeskyttelsen tilsidesat, hvis der er tale om alvorlige forbrydelser med en straframme på fire års fængsel eller derover, hvis vidneførelsen må antages at have afgørende betydning for sagens opklaring og hensynet til sagens opklaring klart overstiger hensynet til kildens anonymitet. Desuden dækker kildebeskyttelsen alene kildens identitet, men ikke indholdet af de oplysninger, som den anonyme kilde er kommet med.

Endelig dækker kildebeskyttelsen i retsplejeloven alene offentliggjort stof. Ikke offentliggjort materiale, herunder research, baggrundsstof m.v. og kilderne til dette stof er ikke omfattet af beskyttelsen i SS 172.

Da kildebeskyttelsen både er en ufravigelig presseetisk norm og en retlig beskyttelse i retsplejeloven, er der indbygget en grundlæggende konflikt mellem disse to sider af kildebeskyttelsen. Da journalisten normalt vælger at støtte kildens krav på fortrolighed, så kommer disse konflikter til udtryk som et sammenstød mellem journalistens etiske norm og en utilstrækkelig lovgivning.

Dansk Journalistforbund, Danske Dagblades Forening, Danmarks Radio og TV 2 opfordrer i de konkrete sager normalt til, at der bliver taget et ubetinget hensyn til kildebeskyttelsen, således at tilliden mellem kilden og journalisten ikke bliver ødelagt.

I forbindelse med forberedelsen af lovforslaget om mediernes informationsdatabaser blev kildebeskyttelsen også påberåbt, idet Justitsministeriet oprindeligt ønskede, at Pressenævnet skulle have indsigt i de interne, lukkede databaser på redaktionerne. Et krav som blev afvist af Danske Dagblades Forening, Dansk Journalistforbund, DR, TV 2 og af et enigt Pressenævn, fordi en sådan indsigt ville være et brud med den etiske side af kildebeskyttelsen.

Kildebeskyttelsen i SS 172 er som sagt begrænset. I starten af 1993 stillede dagbladene, DR, TV 2 og Journalistforbundet forslag om, at kildebeskyttelsen blev udvidet til også at omfatte indholdet af oplysningerne og kilder til ikke-offentliggjorte oplysninger.

Medieudvalget har drøftet kildebeskyttelsesreglen i Retsplejelovens SS 172. Udvalget har specielt beskæftiget sig med spørgsmålet om, hvorvidt den nuværende regel har tilstrækkeligt omfang. Reglen fritager i dag redaktører og redaktionelle medarbejdere for vidnepligt med hensyn til, hvem der er kilde til en oplysning eller forfatter til en artikel m.v. bragt i medier omfattet af Medieansvarslovens SS 1, nr. 1, dvs. massemedierne i almindelighed.

Dansk Journalistforbund, Danske Dagblades Forening, Danmarks Radio og TV 2 har tidligere slået til lyd for en udvidelse, så kildebeskyttelsesreglen også skulle omfatte endnu ikke offentliggjort stof, samt research- og baggrundsmateriale. Medieudvalget anser det for meget væsentligt, at der findes en løsning på spørgsmålet, men anerkender, at det ved justitsministerens mellemkomst er taget på dagsordenen i det siddende udvalg vedrørende samarbejdet mellem retterne og pressen, hvorfra der må afventes et initiativ.

Ad 4. Straffeloven

Der er i forbindelse med straffeloven grund til at pege på tre centrale forhold:

a. Lovens bestemmelser og særlige betydning for medierne.

b. Bestemmelserne om freds- og ærekrænkelser SSSS 263-275.

c. Den såkaldte "Racismeparagraf" - straffelovens SS 266b.

Ad a. Straffelovens bestemmelser og særlige betydning for medierne.

Når straffelovens gyldighedsområde fortjener særskilt behandling i forbindelse med de presseetiske spørgsmål, skyldes det en nødvendig præcisering af, at det er muligt at retsforfølge lovstridige ytringer, selvom disse ikke er fremsat af en medievirksomhed, der er omfattet af medieansvarsloven eller som er hjemmehørende i Danmark.

Straffelovens bestemmelser ville således kunne bringes i anvendelse, hvis:

- handlingerne - f.eks. fotografering på et ikke-offentligt tilgængeligt sted eller ærekrænkende udtalelser - har fundet sted i Danmark (SS 6, nr. 1).

- handlingerne er foretaget (ytringerne har fundet sted) inden for sådant område, hvor den er strafbar, også efter den dér gældende lovgivning, såfremt den udføres af en person med dansk indfødsret, eller som er bosat i Danmark (SS 7).

- handlingerne (ytringerne) får konsekvenser for personer bosiddende i Danmark. Det kunne f.eks. være ærekrænkende ytringer fremsat mod en dansker i et program der via satellit kan modtages i Danmark.

Endvidere skal det bemærkes, at straffeloven - i modsætning til dele af medieansvarsloven - opererer med et begreb om medvirken, der i straffelovens SS 23, stk. 1, er formuleret således: "Den for en lovovertrædelse givne straffebestemmelse omfatter alle, der ved tilskyndelse, råd eller dåd har medvirket til gerningen".

For at kunne pålægge strafansvar i forhold efter straffeloven kræves det endvidere som udgangspunkt, at de involverede personer har handlet forsætligt, i modsætning til de fleste særlove, hvor det normalt er tilstrækkeligt at personen har handlet uagtsomt.

Ad b. Bestemmelserne om freds- og æreskrænkelser

Bestemmelserne om æreskrænkelser er udtryk for en begrebsmæssig forskel mellem fredskrænkelser på den ene side og æreskrænkelser på den anden. En fredskrænkelse - hvadenten den fremtræder som billede eller som meddelelse - er en form for afsløring eller afdækning af noget, som tilhører det beskyttede privatliv.

Billedet kan tale sandt, og meddelelsen kan være korrekt - det er uden betydning for krænkelsens strafbarhed. En krænkelse af privatlivets fred er således i sig selv strafbar.

En ærekrænkelse derimod er en slags beskyldning. Hvis man ser bort fra ringeagtsytringer, er det centrale tema for de relevante paragraffer sigtelser, det vil sige beskyldning mod en person for at have begået noget strafbart eller på anden måde moralsk dadelværdigt eller for ikke at besidde de kvalifikationer, der er en forudsætning for, at vedkommende kan bestride sin stilling. Sådanne sigtelser kan - på linie med ringeagtsytringer - straffes med bøde eller hæfte. Men det, der er vigtigt for informationsfriheden, er, at en sigtelse er straffri, hvis den er sand.

Den bestemmelse er grundlaget for al undersøgende og kritisk journalistik. Uden den kunne massemedierne ikke afsløre misligheder inden for den offentlige forvaltning, overgreb fra myndighedernes side eller uhæderlige metoder i erhvervslivet, for sådanne afsløringer er identiske med ærekrænkende sigtelser. Hvis de ubetinget var strafbare på linie med fredskrænkelser, måtte massemedierne afholde sig fra enhver form for undersøgende og kritisk journalistik.

Af hensyn til mediernes muligheder for at udøve deres kontrollerende og undersøgende funktion i samfundet er det derfor vigtigt, at der for sigtelser er adgang til at føre sandhedsbevis med straffrihed som følge.

Det skal understreges, at bevisbyrden for, at en sigtelse er sand, altid vil påhvile den, der har fremsat eller udbredt sigtelsen. Det har i sig selv en positiv effekt på den kritiske journalist, idet denne tilskyndes til at udføre sit researcharbejde bedst muligt. Journalisten skal vide, at det ikke er tilstrækkeligt, at en sigtelse er sand; journalisten må også kunne bevise, at den er sand. På den anden side giver reglerne både myndigheder og erhvervsvirksomheder mv. den viden, at ærekrænkende beskyldninger mod dem er straffri, hvis beskyldningerne er sande, eller hvis de i god tro er fremsat til åbenbar varetagelse af almen interesse.

Bevidstheden om, at retsordenen således anerkender massemediernes funktion som kontrollører, og at der i disse sager er adgang til at føre sandhedsbevis, er et fundament for den frie presse.

Ad c. Racismeparagraffen

Den tredje bestemmelse, der skal fremhæves, er den såkaldte "Racismeparagraf", straffelovens SS 266b.

Danmarks opfyldelse af racediskriminationskonventionens - og Konventionen om borgerlige rettigheders - krav i pressesammenhæng er alene sikret i straffelovens SS 266b. Bestemmelsen blev strammet i 1995, så der nu kræves skærpet straf for racistiske ytringer, hvis det sker med henblik på udbredelse til en videre kreds, såkaldt propaganda.

Konflikten mellem ytrings- og pressefriheden på den ene side og hensynet til "racismeparagraffen" i straffelovens SS 266b på den anden side er tydeligt kommet til udtryk i den såkaldte "Grønjakkesag".

Her blev en journalist og redaktør ved DR's TV-Avisen dømt for viderebringelse - og dermed delagtighed i udbredelsen - af racistiske synspunkter og straffet efter SS 266b, fordi TV-Avisen havde bragt et interview med en gruppe stærkt racistiske unge, såkaldte "grønjakker".

Dommen blev stadfæstet både ved Landsretten og i Højesteret.

Med støtte fra Dansk Journalistforbund klagede journalisten efterfølgende til Den europæiske Menneskeretskommission. I klagen blev det anført, at journalistens ytringsfrihed og hele pressefriheden var blevet krænket af de danske domstole.

Rapporten fra kommissionen indeholdt en kritik af Danmark. I sagen "Jersild vs. Danmark" blev Danmark dømt under henvisning til artikel 10 i Den europæiske Menneskeretskonvention.

Det hedder blandt andet i dommen, at TV-Avisen var ude i et væsentligt ærinde, da man beskrev racistiske tendenser blandt de unge "grønjakker". Det hedder endvidere, at det ikke kan være domstolenes opgave at kommentere den journalistiske form, som redaktionen giver det enkelte indslag. Med andre ord må det være redaktionens suveræne valg, om et emne eksempelvis bliver behandlet ved en reportage, et interview eller et debatprogram.

I forbindelse med SS 266b er det endvidere blevet diskuteret, om den udelukkende skal være undergivet offentlig påtalekompetence. Det vil sige, at en sag efter SS 266b kun kan rejses af anklagemyndigheden.

Der henvises til, at det kun er etniske minoriteter, der udsættes for racediskrimination i Danmark. Deres opfattelse af, hvad der er diskriminerende udtalelser, stemmer ifølge denne argumentation ofte dårligt overens med, hvad majoritetssamfundet - her personificeret ved anklagemyndigheden og (hvis det kommer så langt) dommerne - opfatter som en overtrædelse af SS 266b.

Modsat SS 266b er straffelovens SS 267 - injurielovgivningen - kun undergivet privat påtale. Det er ved hjælp af denne paragraf, at f. eks. Den Danske Forening har rejst sager, når den er blevet beskrevet som bestående af racister, kulturracister eller lignende.

Ad 5. Medieansvarsloven

Medieansvarsloven - hvori det bl.a. hedder, at "Massemediernes indhold og handlemåde skal være i overensstemmelse med god presseskik" - blev vedtaget i 1991 og trådte i kraft i 1992.

Lovens område

Loven omfatter:

1. Indenlandske periodiske skrifter, herunder billeder og lignende fremstillinger, der trykkes eller på anden måde mangfoldiggøres.

2. Lyd- og billedprogrammer, der spredes af Danmarks Radio, TV 2, TV 2s regionale virksomheder og foretagender, der har tilladelse til radio- eller fjernsynsvirksomhed.

3. Tekster, billeder og lydprogrammer, der periodisk udbredes til offentligheden, såfremt de har karakter af en nyhedsformidling, som kan ligestilles med den formidling, der er omfattet af pkt. 1 og 2, og disse medier indgiver en anmeldelse til pressenævnet (se nedenfor om pressenævnet).

Sidstnævnte punkt er interessant i forbindelse med de mange nye elektronisk baserede informationstjenester, der dukker op i disse år. Formuleringen indebærer, at det kræves at der er tale om en énvejs-kommunikation, således at informationssystemer, hvor modtageren umiddelbart kan korrigere eller supplere den udsendte information, ikke kan omfattes af loven. Det samme gælder de teledata-systemer, der blot teknisk formidler eller udbreder nyhedsstof uden selvstændig bearbejdning. Da stoffet skal udbredes til offentligheden, kræves det, at principielt alle - eventuelt mod betaling - kan få adgang til stoffet; virksomheders interne informationssystemer er således ikke omfattet af medieansvarsloven.

Folketinget har dog ved Lov om mediers informationsdatabaser præciseret, at offentligt tilgængelige informationsdatabaser, der er massemedier, eller som drives i tilknytning til en eller flere virksomheder, der driver massemedier, kan blive omfattet af medieansvarsloven, hvis de tilmeldes Pressenævnet ved den ansvarlige redaktør og indgiver en anmeldelse til registertilsynet (SSSS 1, 3 og 6).

En anden konsekvens af Medieansvarsloven er, at udenlandsk producerede skrifter og lyd- og billedprogrammer, som indføres og modtages her i landet, er undergivet de almindelige ansvarsbestemmelser - og ikke Medieansvarsloven. Et strafansvar vil derfor typisk alene kunne pålægges importør eller distributør i henhold til den almindelige danske lovgivning.

Lovens indhold

Medieansvarsloven adskiller sig fra straffelovens bestemmelser på tre centrale områder:

a. Kredsen af ansvarssubjekter er begrænset til nogle få hovedpersoner i publikationsprocessen. Som udgangspunkt kan kun én af disse personer drages til ansvar. Dansk rets almindelige ansvarsregler om medvirken gælder således ikke her.

b. Anonymitet er som hovedregel ansvarsfrihedsgrund for de anonyme kilder. Ansvaret pålægges istedet den ansvarlige redaktør.

c. I et vist omfang er kravet om forsæt fraveget på dette område, idet en redaktør i mange tilfælde er ansvarlig for en lovovertrædelse, der ikke kan tilregnes den pågældende, hverken forsætligt eller uagtsomt.

Loven repræsenterer således i forhold til straffeloven en indskrænkning i den personkreds, der kan drages til ansvar.

Grunden til denne indskrænkning er ønsket om at skabe de bedst mulige vilkår for nyhedsformidlingen og meningsudvekslingen i samfundet. Det er hensigtsmæssigt for medierne, at kredsen af ansvarssubjekter er begrænset til nogle få hovedpersoner. Når man tænker på, hvor mange mennesker der beskæftiges med fremstillingen af et dagblad eller en nyhedsudsendelse i fjernsynet, og hvor kort fremstillingsprocessen er, ville det virke forsinkende og uheldigt, hvis hver enkelt deltager i processen skulle tage stilling til retmæssigheden af den enkelte artikels eller det enkelte indslags indhold.

Det skal dog bemærkes, at straffelovens almindelige ansvarsregler finder anvendelse for lovovertrædelser, der begås gennem indholdet af et massemedie, hvis overtrædelsen kan medføre straf i form af fængsel i seks år eller derover.

Pressenævnet

En følge af medieansvarsloven var endvidere, at der blev oprettet et offentligt pressenævn med repræsentanter udpeget efter udtalelse fra hhv. Højesterets præsident, Dansk folkeoplysnings Samråd, Dansk Journalistforbund og de redaktionelle ledelser i den trykte presse og radio og fjernsyn.

I bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at der med god presseskik bl.a. henvises til de vejledende regler for god presseskik (se bilag 7). Disse regler er optrykt som bilag til lovens bemærkninger. Desuden fastslås det, at Pressenævnets praksis vil være et væsentligt bidrag til at udbygge og konkretisere indholdet af de generelle principper, som er grundlaget for SS 34s norm for "god presseskik".

Fra politisk side var der et betydeligt pres for at få skabt en situation, hvor samtlige medier var omfattet af det samme presseetiske system, således at den enkelte borger fik en enkel adgang til at klage over mediernes behandling af en sag.

I forbindelse med arbejdet i medieansvarsudvalget blev der mellem mediernes repræsentanter skabt enighed om et kompromis. Danske dagblade tilsluttede sig, at der til de vejledende regler for god presseskik blev tilført bestemmelser om non-information og journalisternes ret til at sige fra med henvisning til den personlige samvittighed. Dansk Journalistforbund, Danmarks Radio og TV 2 tilsluttede sig til gengæld oprettelse af et offentligt pressenævn med kompetence i forhold til samtlige medier.

Det var således et enigt medieansvarsudvalg, der anbefalede oprettelsen af Pressenævnet og bestemmelsen i lovens SS 34 om "god presseskik".

I debatten om lovforslaget blev der fra flere sider, såvel i som uden for Folketinget, udtrykt frygt for, at den presseetiske regulering blev flyttet fra de enkelte journalister og redaktioner over til det politiske system.

Ved præsentationen af forslaget, i besvarelser af Folketingets spørgsmål under behandlingen af det og i den offentlige debat understregede regeringen v. justitsminister Hans Engell betydningen af enigheden i mediebranchen bag anbefalingen af et Pressenævn, ligesom justitsministeren fremhævede, at "en sådan etisk standard med stærke elementer af selvjustits ikke på udtømmende måde (kan) udtrykkes gennem konkrete lovregler" (kronik, Information, d. 18. marts 1991). Regeringen lagde desuden i debatten vægt på, at mediernes uafhængighed af statsmagten er et fundament for det danske folkestyre.

Umiddelbart efter lovens ikrafttræden - d. 6. januar 1992 - bekræftede justitsministeren disse synspunkter i en kronik i Berlingske Tidende, hvor han på baggrund af debatten før lovens vedtagelse uddybende skrev:

"God presseskik er først og fremmest de regler, som pressen selv har fastsat som norm for udøvelse af sin virksomhed. Det bliver derfor i vidt omfang mediernes egen opfattelse af, hvad der er god handlemåde, som er afgørende. Og dermed får en stillingtagen til kriteriet "god presseskik" et meget stærkt element af selvjustits. Sådan bør det også være.(...) Pressens egne presseetiske regler, som er udformet med omtanke, må være grundlaget på samme måde, som jeg forestiller mig, at eventuelle kommende ændringer i de presseetiske regler må ske med udgangspunkt i de overvejelser og synspunkter, som kommer fra pressens egne organisationer og medarbejdergrupper."

Der har imidlertid fortsat siden lovens ikrafttræden været kritik fra både danske og internationale presseeksperter af den - i europæisk sammenhæng specielle - danske ordning.

Kritikken har især koncentreret sig om, at statens rolle i forhold til presseetikken er betænkelig ud fra det synspunkt, at det af hensyn til mediernes uafhængighed er helt afgørende, at den presseetiske regulering forbliver hos den enkelte redaktion og journalist. I sammenhæng hermed peger den vedvarende kritik på faren for, at et centralt pressenævn gennem sin praksis kan risikere at cementere de vejledende presseetiske regler til en grundfæstet presseetisk norm, hvilket vil begrænse den journalistiske frihed og uafhængighed.

Endelig har der været kritik af, at formuleringen i Medieansvarslovens SS 34 om massemediernes "indhold og handlemåde" indebar en antastning af den journalistiske metodefrihed.

Summerende kan siges, at kritikerne pegede på en fare for en statsliggørelse af presseetikken. Kritikken har sikkert haft den betydning, at de ansvarlige inden for medierne, deres organisationer og Pressenævnet har været særdeles opmærksomme på de faremomenter, som det nye system indebærer.

Pressenævnets virke

Pressenævnet har hidtil behandlet 100-125 sager årligt. Antallet af klager er steget år for år. Sagsbehandlingstiden er typisk på seks til otte uger. Blandt klagerne er der mange politikere, advokater og organisationer. Men helt overvejende må man alligevel fastslå, at målet med at oprette et nævn, der kunne give den almindelige borger en nem og hurtig adgang til at klage over medierne, er nået.

Med hensyn til en beskrivelse af klagers indhold og afgørelse henvises til Pressenævnets Årsberetning 1994.

Gennem de første fire års arbejde i Pressenævnet er der visse krav til "god presseskik", som kan siges at være fremhævet gennem nævnets kendelser.

Det mest synlige gennemgående træk i nævnets kendelser er en principiel tilslutning til, at "oplysninger, som kan være skadelige, krænkelse eller agtelsesforringende for nogen, skal efterprøves i særlig grad, inden de bringes, først og fremmest ved forelæggelse for de pågældende".

Effekten af nævnets holdning hertil afspejles i en konstatering, som fremhæves i Pressenævnets Årsberetning 1994: Der er sket en "ikke ubetydelig nedgang" i antallet af klager over manglende overholdelse af princippet.

Men altovervejende har nævnet været bevidst om at gennemføre et individuelt skøn over elementerne i hver enkelt klagesag, og end ikke ovennævnte princip kan betragtes som et uomgængeligt krav. Pressenævnet har flere gange godtaget en forklaring om, hvorfor den "angrebne" ikke har fået angrebene forelagt inden offentliggørelse.

Der kan således ikke generelt siges at være indført nogen grundfæstet norm i kraft af Pressenævnets praksis.

Det er et af hensynene bag Medieansvarsloven, at hvis man som borger føler sig forurettet af medierne, kan man både gå til domstolene og til Pressenævnet for at få sin sag behandlet. Der kan derfor godt føres sager sideløbende, og det er da også sket flere gange.

I disse tilfælde vil sagen typisk blive behandlet først i Pressenævnet. Nævnet har i flere tilfælde været sig dette meget bevidst og har været omhyggeligt med at undgå at tage stilling til elementer i sagen, som er anliggender for domstolene og ikke for nævnet.

Emnet er behandlet i Pressenævnets Årsberetning 1993, hvor det på baggrund af en konkret sag slås fast, at "det kan således meget vel forekomme, at et massemedie i den konkrete situation ikke har begået noget strafbart, men kan kritiseres for at have handlet i strid med god presseskik".

Det modsatte kan på den anden side lige så vel være tilfældet, typisk f. eks. ved ærekrænkelser, hvor fornødent sandhedsbevis ikke har kunnet føres for retten, men hvor Pressenævnet ikke har fundet grundlag for at anse massemediets indhold og/eller handlemåde for at være i strid med god presseskik.

Denne overordnede holdning har også i de efterfølgende år været retningsgivende, når Pressenævnet har behandlet sager med mulige elementer både af strafferetlig og presseetisk art.

Non-information og samvittighed

Det er en anerkendt opfattelse inden for medierne, at ansvaret for en god presseskik påhviler både de enkelte redaktioner og den enkelte redaktionelle medarbejder. Det presseetiske ansvar kan ikke uddelegeres til andre end de direkte ansvarlige.

Denne opfattelse bliver styrket af ophavsretslovens bestemmelser om droit moral, der giver den enkelte ophavsmand en afgørende indflydelse på den måde, som det redaktionelle stof bliver formidlet på.

Den enkelte medarbejders personlige ansvar bliver fremhævet af den såkaldte samvittighedsklausul i de vejledende regler:

"En journalist bør ikke pålægges opgaver, der strider mod hans samvittighed eller overbevisning."

Redaktionens frihed og uafhængighed - og dermed redaktionens ansvar for at fastholde uafhængigheden - fremhæves af non-informationsklausulen i de vejledende regler:

"Under brud på god presseskik henhører også hindring af berettiget offentliggørelse af informationer af væsentlig betydning for offentligheden, samt eftergivenhed over for udenforståendes krav om indflydelse på massemediernes indhold, hvis eftergivenhed kan medføre tvivl om massemediernes frie og uafhængige stilling. Brud på god presseskik foreligger endvidere, hvis en journalist pålægges opgaver, som er i strid med nærværende presseetiske regler."

Pressenævnet har endnu ikke behandlet sager om overtrædelse af den såkaldte samvittighedsklausul. Baggrunden er sandsynligvis, at en mulig klager typisk vil være i et ansættelsesforhold hos den indklagede. Sager af denne art vil derfor typisk være overenskomstspørgsmål, der henhører under overenskomstmæssig voldgift. Siden medieansvarslovens ikrafttræden har der da også været flere eksempler på, at der i voldgiftskendelser er henvist til de vejledende presseetiske reglers samvittighedsklausul.

Som konkrete eksempler kan nævnes flere sager indenfor organisationsbladverdenen. Problemet har været, hvor stærk en styring den politiske ledelse skal have over bladenes indhold.

Der er indenfor organisationsbladverdenen ikke nogen stærk tradition for en adskillelse mellem den journalistiske behandling af et emneområde og ledelsens ønsker om at fremme organisationernes officielle synspunkter.

Det kan stille den pågældende journalist i et uacceptabelt valg mellem hans etiske normer og en fortsat ansættelse. Der er derfor grund til at pege på det hensigtsmæssige i, at man i henhold til de vejledende presseetiske regler indretter en kompetencefordeling på organisationsbladene, der giver den journalistiske redaktør det fulde og hele redaktionelle ansvar.

15.2 Anbefalinger

a. Medieudvalget kan på det foreliggende grundlag ikke anbefale:

- At Medieansvarslovens gyldighedsområde udvides, så den kommer til at omfatte udenlandske satellittransmitterede tv- og radioprogrammer, der kan modtages i Danmark.

- At Medieansvarsloven skal omfatte elektroniske databaser, med mindre der klart er tale om et massemedie.

- At de vejledende regler for god presseskik ændres som følge af den stigende brug af såkaldt "manipuleret billedmateriale".

b.1. Et flertal anbefaler, at Pressenævnet fortsat skal være et offentligt organ med den nugældende sammenkædning til Medieansvarsloven. Anbefalerne ønsker at pointere, at grundlaget for de vejledende presseetiske regler fortsat bør være mediernes egen opfattelse af, hvad der er "god handlemåde", og at ændringer i de vejledende regler alene kan ske med udgangspunkt i de overvejelser og synspunkter, som kommer fra pressens egne organisationer og medarbejdergrupper.

Anbefales af: Gunhild Agger, Kate Bluhme, Ebbe Dal, Bent Helvang, Torben Holmbäck, Ole Kidmose, Lisbeth Knudsen, Anders Krarup, Torben Dalby Larsen, Poul Erik Magnussen, Tove Malzer, Hans Carl Nielsen, Ole Steen Nielsen, Raymond Olsen, Lars Poulsen, Chresten W. Reves og Trine Sick.

b.2. Et mindretal anbefaler, at Pressenævnet nedlægges som et offentligt organ, og at sammenkædningen mellem Medieansvarsloven og de presseetiske regler ophæves, således at massemediernes virke alene er underkastet den almindelige lovgivning og det klagesystem, som medierne og deres organisationer selv måtte etablere, og således at forvaltningen af det presseetiske ansvar fundamentalt set er et anliggende for den enkelte redaktion og den enkelte journalist.

Anbefales af: Torben Krogh, Peter Harms Larsen, Kim Minke, Frands Mortensen, Ole Prehn og Niels Thomsen.

c. Medieudvalget anbefaler, at overtrædelser af straffelovens SS 266b, den såkaldte racismeparagraf, fortsat alene skal være underlagt offentlig påtalekompetence.

Ad a.

Medieudvalget kan på det foreliggende grundlag ikke anbefale:

- At Medieansvarslovens gyldighedsområde udvides, så den kommer til at omfatte udenlandske satellittransmitterede tv- og radioprogrammer, der kan modtages i Danmark.

- At Medieansvarsloven skal omfatte elektroniske databaser, med mindre der klart er tale om et massemedie.

- At de vejledende regler for god presseskik ændres som følge af den stigende brug af såkaldt "manipuleret billedmateriale".

De ændringer, det danske mediebillede undergår i disse år, har med god grund rettet offentlighedens søgelys mod det journalistiske ansvar.

Internationaliseringen i sammenhæng med mediernes stigende betydning som meningsdannere og opbruddet i befolkningens faste ideologiske tilhørsforhold har skærpet behovet for en løbende offentlig debat om den måde, medierne forvalter deres opgave som formidlere.

At behovet for debat, diskussion og kritik skærpes, er imidlertid ikke ensbetydende med, at der kræves skærpet lovgivning.

Den offentlige debat om - og kritik af - mediernes formidling er spørgsmål, der vedkommer alle borgere. Det berettigede i en borgers kritik af en given journalistisk praksis må aldrig gøres betinget af, om denne praksis nu måtte være lovlig henholdsvis ulovlig.

Medieudvalget har drøftet en række konkrete emner, der i den offentlige debat har givet anledning til forslag om ændringer af den nugældende lovgivning. Som det fremgår af anbefalingen finder Medieudvalget dog ikke, at der er behov for ændringer.

1. Medieansvarslovens gyldighed i forhold til udenlandske satellittransmitterede tv- og radioprogrammer, der kan modtages i Danmark.

Medieudvalget anerkender det som et problem, at tv-stationer, der er hjemmehørende i et andet land, målrettet kan henvende sig til et dansk publikum, uden at være underlagt dansk lovgivning, sådan som det f.eks. i dag er tilfældet med TV3

Set fra seernes synspunkt er det utilfredsstillende, at der ikke via det presseretlige ansvarssystem er mulighed for at klage over en sådan stations programmer. Også af konkurrencemæssige hensyn kan det forekomme uhensigtsmæssigt, at stationer, der direkte konkurrerer om det samme publikum, ikke er lovgivningsmæssigt ligestillet.

Når Medieudvalget til trods herfor ikke kan anbefale ændret lovgivning, hænger det samme med to forhold:

- Differentieret tekstning/tale af de samme programmer på forskellige nationale sprog vil sandsynligvis vinde stadig større udbredelse i fremtiden, ligesom indsættelse af diverse nationale nyhedsindslag, i programmer der distribueres internationalt. Det må derfor forudses, at afgrænsningen, af hvad der er "nationalt målrettet programvirksomhed", bliver stadig vanskeligere.

- Der er grund til at fastholde princippet fra FNs Menneskerettighedskonvention, om at borgerne i et givet land skal kunne modtage informationer fra udlandet, uanset disses indhold. Hvis man derfor ville kunne gøre udenlandske personer ansvarlige for et givent indhold i medierne, måtte det ske gennem international regulering. I forlængelse heraf ønsker Medieudvalget at pege på behovet for, at der på internationalt plan arbejdes for større gennemsigtighed med hensyn til hvem, der er producenter af de forskellige programmer.

2. Medieansvarslovens dækning i forhold til de nye elektroniske tjenester.

Den informationsteknologiske udvikling kan efter Medieudvalgets vurdering ikke i sig selv begrunde, at det presseretlige ansvarssystem generelt udvides til at kunne omfatte alle databaser og de mange former for elektronisk service.

En betingelse må være - således som det står i den gældende lov om massemediers informationsdatabaser - at der klart er tale om "informationsdatabaser, der er massemedier, eller som drives i tilknytning til en eller flere virksomheder, der udgiver massemedier".

Det er Medieudvalgets opfattelse, at de fleste databaser på væsentlige områder er beregnet på at imødekomme andre behov, end dem de traditionelle massemedier i dag opfylder.

Mange databaser har en overordentlig stor samfundsmæssig betydning, og den vil givetvis vokse i den nærmeste fremtid, men det kan ikke i sig selv begrunde, at databaserne lægges ind under det presseretlige system. Som den elektroniske verden udvikler sig nationalt og internationalt, må det anses for rigtigt, at den omfattes af dansk rets almindelige ansvarsregler og ikke af et ansvarssystem, der er etableret med henblik på massemedier med ganske særlige karaktertræk.

3. Ændrede vejledende regler for god presseskik som følge af den stigende brug af såkaldt "manipuleret billedmateriale".

Medieudvalget har diskuteret, om den stigende brug af såkaldt manipuleret billedmateriale burde give anledning til ændringer af de vejledende presseetiske regler.

Den digitale billedteknologi har gjort det lettere at ændre ved de billeder, der bliver bragt i medierne. Man kan sammensætte flere forskellige billeder, ændre ved motivet ved at fjerne eller indføje nye ting, ændre på farver, lys m.v.

Det er imidlertid vigtigt at holde sig for øje, at de nye tekniske muligheder ikke i sig selv ændrer ved det faktum, at billedrepræsentation, ligesom det alle dage har været tilfældet for skriftlig formidling, er udtryk for en bearbejdning af "noget". Et citat kan være korrekt gengivet, men anført i en misvisende sammenhæng. Et fotografi kan være taget fra en vinkel eller med en baggrund, der giver betragteren associationer, der rækker langt ud over den blotte repræsentation.

Derfor mener Medieudvalget, at de retningslinier der er anført i reglerne for god presseskik - hvori det bl.a hedder at "massemediernes opgave er at bringe korrekt[...] information" er fuldt tilstrækkelige, også når det gælder brug af billedmateriale.

Ad b.1.

Et flertal anbefaler, at Pressenævnet fortsat skal være et offentligt organ med den nugældende sammenkædning til Medieansvarsloven. Anbefalerne ønsker at pointere, at grundlaget for de vejledende presseetiske regler fortsat bør være mediernes egen opfattelse af, hvad der er "god handlemåde", og at ændringer i de vejledende regler alene kan ske med udgangspunkt i de overvejelser og synspunkter, som kommer fra pressens egne organisationer og medarbejdergrupper.

Anbefales af: Gunhild Agger, Kate Bluhme, Ebbe Dal, Bent Helvang, Torben Holmbäck, Ole Kidmose, Lisbeth Knudsen, Anders Krarup, Torben Dalby Larsen, Poul Erik Magnussen, Tove Malzer, Hans Carl Nielsen, Ole Steen Nielsen, Raymond Olsen, Lars Poulsen, Chresten W. Reves og Trine Sick.

Flertallet deler det nedenfor nævnte mindretals principielle betænkelighed i forhold til Pressenævnets placering, idet den rummer en fare for, at det lovfæstede klagesystem cementerer de vejledende presseetiske regler til en norm sanktioneret af et statsligt organ.

På den anden side har Pressenævnets konkrete virke indtil nu gjort denne principielle frygt til skamme. I sin praksis respekterer Pressenævnet, at den vejledende etiske norm netop er en vejledende norm. Udgangspunktet for både Pressenævnet og de enkelte redaktioner og medarbejdere er, at det presseetiske ansvar er et anliggende for den enkelte redaktion og journalist.

Desuden må der lægges vægt på, at oprettelsen af Pressenævnet fandt sted på baggrund af en konsensus mellem lovgiverne og medierne selv. Gennem nævnets virke de første fire år er der intet, som begrunder en ændring af nævnets status.

Flertallet frygter endelig, at en ophævelse af Pressenævnet vil udløse et kraftigt folkeligt og politisk pres for at få indført restriktive sanktionsmuligheder over for medierne. Det skyldes, at Pressenævnet faktisk har fungeret efter hensigten og givet den enkelte borger en let og gratis adgang til at klage over medierne. Frafaldet af denne mulighed kan meget vel føre til en stramning af den lovgivning, der i øvrigt regulerer medierne.

Ad b.2.

Et mindretal anbefaler, at Pressenævnet nedlægges som et offentligt organ, og at sammenkædningen mellem Medieansvarsloven og de presseetiske regler ophæves, således at massemediernes virke alene er underkastet den almindelige lovgivning og det klagesystem, som medierne og deres organisationer selv måtte etablere, og således at forvaltningen af det presseetiske ansvar fundamentalt set er et anliggende for den enkelte redaktion og den enkelte journalist.

Anbefales af: Torben Krogh, Peter Harms Larsen, Kim Minke, Frands Mortensen, Ole Prehn og Niels Thomsen.

Anbefalerne af b.2 tilslutter sig den omfattende kritik af Medieansvarsloven, der fremkom ved dens fremsættelse og vedtagelse i 1991. Især lægger mindretallet vægt på det uheldige i, at der ved den eksisterende ordning er tale om en reel statsliggørelse af presseetikken, idet det centrale pressenævn gennem sin praksis uundgåeligt cementerer de vejledende presseetiske regler til en lovsanktioneret norm. Dertil kommer, at de presseetiske regler ikke alene omfatter massemediernes indhold, men også deres handlemåde, hvad der kan sætte unødige grænser for den journalistiske metodefrihed.

Ad c.

Medieudvalget anbefaler, at overtrædelser af straffelovens såkaldte racismeparagraf (SS 266b) fortsat alene skal være underlagt offentlig påtalekompetence.

Forud for anbefaling c. har Medieudvalget haft grundige overvejelser om mediernes behandling af især de etniske minoriteter, men også mere generelt om mediernes behandling af mindretal og udsatte grupper i vores samfund. Som led i disse drøftelser har også spørgsmålet om ændret påtalekompetence i forhold til den såkaldte racismeparagraf (Straffelovens SS 266b) været behandlet.

Der har i den offentlige debat været fremført kritiske synspunkter om mediernes behandling af de etniske minoriteter. Det er senest sket ved en konference om racisme og ytringsfrihed afholdt af Dansk Journalistforbund i marts 1996.

Kritikken af mediernes behandling af de etniske minoriteter går bl.a. på, at flygtningene og indvandrerne i medierne ofte behandles som en gruppe, hvor det, der med rette kan siges om nogle, kommer til at gælde alle.

Det er blevet betegnet som et problem i lyset af, at danskerne, når det gælder synet på flygtninge og indvandrere, i høj grad synes at hente deres oplysninger fra medierne. I en undersøgelse, som Lise Togeby og Øystein Gaasholt har publiceret i deres bog "I syv sind", er tallet opgjort til 80%.

Debatten om mediernes behandling af de etniske minoriteter har imidlertid også i bredere forstand sat fokus på den generelle fare for, at svaret på opbruddet i værdinormerne ud fra rent populistiske motiver bliver en øget appelleren til intolerance over for de befolkningsgrupper, der i en given sammenhæng udgør en minoritet.

Det følger imidlertid af Medieudvalgets generelle ønske om størst mulig respekt for ytringsfrihedens principper, at løsningen af problemerne vedrørende mediernes dækning af minoritetsgrupper, ikke er en skærpet lovgivning.

Medieudvalget finder således, at de vejledende regler (se bilag 3) for god presseskik fuldt ud tager højde for de presseetiske problemer i forbindelse med dækningen af minoriteter. Hertil kommer, at det generelt er betænkeligt at opstille særlige regler - eller særlige hensyn - i forhold til mindretal. Ligesom det heller ikke er vejen frem at pålægge bestemte medieinstitutioner kvotekrav i ansættelses- og programpolitikken.

Svaret må derimod være, at medierne selv tager udfordringen op. Det vil ikke sige, at man skal undertrykke oplysninger, der måtte være ubehagelige for bestemte grupper, men derimod, at man netop insisterer på den nuancerede dækning.

Med hensyn til den nugældende retstilstand, hvor straffelovens SS 266b udelukker privat påtale, kan det opfattes som urimeligt, når en krænket person efter henvendelse til den lokale politimyndighed oplever, at denne ikke vil gå videre med sagen, og at der i den situation ikke gives mulighed for at forfølge sagen videre.

Man skal imidlertid holde sig for øje, at indførelsen af privat påtaleret, næppe ville stille klageren bedre.

For det første fordi politimyndigheden som begrundelse for at afvise sagen angiver, at den ikke skønnes at kunne føre til domfældelse. En privat påtaleret ville ikke i sig selv ændre denne tiltalepraksis. Det ville kun en skærpet lovgivning. Heraf følger også det uhensigtsmæssige i at kombinere privat og offentlig påtalekompetence. I praksis ville det indebære, at en sag, som en privat borger ikke vurderer at kunne føre til domfældelse, skulle rejses af det offentlige og omvendt.

For det andet fordi privat påtaleret også indebærer, at klageren selv skal føre sagen. Det ville, udover udgifter til advokat for overhovedet at kunne rejse sagen, også betyde dækning af alle sagsomkostninger, hvis sagen tabes.

Det er på den baggrund, at Medieudvalget anbefaler, at den offentlige påtalekompetence for straffelovens SS 266b bibeholdes.