17. Aktindsigt m.v.

17.1 Indledning

Massemediernes muligheder for at informere borgerne om offentlige anliggender beror bl.a. på indholdet i og praktiseringen af de offentlighedsprincipper, der er fastsat i dansk ret.

To af disse offentlighedsprincipper er sikret i grundloven: Ifølge dennes SS 49 er Folketingets møder offentlige, og ifølge dens SS 63 gennemføres i retsplejen offentlighed og mundtlighed i videst muligt omfang. Om disse to offentlighedsprincipper bruges den fælles betegnelse mødeoffentlighed eller procedureoffentlighed. De indebærer en ret for alle borgere til at overvære Folketingets og domstolenes møder og til offentligt at gengive såvel de forhandlinger, der finder sted, som de afgørelser, der træffes på møderne.

Et tredje offentlighedsprincip er ikke hjemlet i grundloven, men i loven om offentlighed i forvaltningen. Denne lov giver enhver adgang til i et nærmere bestemt omfang at blive gjort bekendt med forvaltningsmyndigheders dokumenter. Der er således her tale om, at offentligheden får en adgang til aktindsigt i dokumenter, der indgår til eller oprettes af en forvaltningsmyndighed; den formelle betegnelse for dette offentlighedsprincip er dokumentoffentlighed.

Som det vil være fremgået, gælder disse tre offentlighedsprincipper for alle borgere. I praksis har de imidlertid deres største værdi ved at give massemedierne adgang til at indsamle information om offentlige anliggender og til at videregive information til læsere, lyttere og seere.

Dette kapitel indeholder en redegørelse for de tre offentlighedsprincippers indhold, for deres anvendelighed for massemedierne og for den seneste tids udviklingstendenser på hvert af de tre områder: Offentlighed omkring lovgivningsarbejdet, offentlighed i retsplejen og offentlighed i forvaltningen. Det tilstræbes at gøre beskrivelsen af de nyeste udviklingstendenser på disse områder fremadrettet, så den kan danne grundlag for en vurdering af den betydning, den digitale udvikling og Danmarks medlemskab af EU har for massemediernes informationsopgaver i det demokratiske samfund og dermed af behovet for justeringer af den gældende lovgivning. I den forbindelse spiller myndighedernes overgang til elektronisk sagsbehandling og arkivering en betydelig rolle for offentlighedsprincippernes udvikling i de kommende år, idet den nyeste informationsteknologi må forventes at nødvendiggøre en lovregulering af massemediernes adgang til elektronisk aktindsigt.

17.2 Offentlighed om lovgivningsarbejdet

Det grundlovshjemlede princip om folketingsmøders offentlighed indebærer for det første en adgang til at overvære og til offentligt at gengive alle Folketingets forhandlinger. For det andet har offentligheden en vid adgang til aktindsigt i Folketingets dokumenter.

Af hensyn til den politiske beslutningsproces gælder det dog ikke i den lovforberedende fase, hvorved bemærkes, at lovforberedelse forud for fremsættelse af lovforslag i Folketinget er en forvaltningsopgave. Således foregår lovforberedende udvalgsarbejde for lukkede døre, og offentligheden har ikke krav på aktindsigt i mødereferater og betænkningsudkast m.v., jf. lov om offentlighed i forvaltningen SS 2, stk. 2, hvorefter sager om lovgivning først omfattes af loven, når lovforslag er fremsat for Folketinget. Når udvalgets endelige betænkning er afleveret til ministeren, tager denne stilling til, om betænkningen skal trykkes og offentliggøres; det sker med langt de fleste udvalgsbetænkninger, men eksempler på det modsatte forekommer. I almindelighed vil betænkninger vedrørende emner af almen interesse give anledning til omtale og vurdering i massemedierne på dette tidlige stadium af lovgivningsprocessen.

Aktindsigten i det egentlige folketingsmateriale omfatter lovforslag (og beslutningsforslag) med bemærkninger, den skriftlige del af statsministerens åbningstale, skriftlige redegørelser fra ministre, forespørgsler og skriftlige spørgsmål til ministre, betænkninger fra folketingsudvalgene m.v.

I praksis håndteres den del af offentlighedsprincippet navnlig på den måde, at materialet stilles til rådighed for medlemmerne af Folketingets presseloge samtidig med, at det udleveres til tingets medlemmer. Men enhver kan få adgang til materialet, f.eks. gennem abonnement på fortryk af Folketingets forhandlinger.

Sammenfattende kan det siges, at offentlighedsprincippet omkring lovgivningsarbejdet fungerer godt. Bemærkningerne til lovforslag giver massemedierne gode muligheder for at orientere borgerne om et lovforslags eller en ny lovs baggrund, om dens samfundsmæssige betydning, om hvordan teksten skal forstås osv. Mødeoffentlighedsprincippet giver dernæst massemedierne mulighed for at følge og informere om partiernes holdninger til fremsatte lovforslag. Vil et massemedie orientere om en lov på et senere tidspunkt - f.eks. i forbindelse med kundgørelsen i Lovtidende eller med ikrafttrædelsen - kan opgaven med at gøre lovens indhold tilgængeligt for almindelige mennesker løses tilfredsstillende ved at gå tilbage til lovens forarbejder.

Massemedierne har ikke de samme muligheder for at informere om lovgivningsproceduren i EU. Et direktivforslag er ikke på samme måde som et dansk lovforslag ledsaget af bemærkninger, der kan lette forståelsen af forslagets baggrund og dets indhold. Der er mange stadier i direktivets tilblivelsesproces (forslag fra Kommissionen til Ministerrådet, høring af Parlamentet og af medlemsstaternes nationale instanser, forhandlinger for lukkede døre i Ministerrådet), som gør proceduren ret uoverskuelig. Når Ministerrådet har vedtaget et direktiv, vil det som hovedregel medføre, at der i det danske Folketing fremsættes et lovforslag, som har til formål at gennemføre direktivets indhold i dansk ret. Behandlingen af dette lovforslag omfattes naturligvis af de almindelige regler vedrørende offentlighed omkring den danske lovgivning, men offentlig debat og eventuelt kritik kan ikke få afgørende indflydelse på lovforslagets behandling i Folketinget; Danmark er under alle omstændigheder forpligtet til at implementere direktivet i dansk lovgivning.

Det skal tilføjes, at selv om behandlingen af direktivforslag i Folketingets Europaudvalg i høringsfasen finder sted bag lukkede døre som i andre folketingsudvalg, tilstræber Europaudvalget at give massemedierne en grundig orientering om de pågældende forslag. Udenrigsministeriets faktuelle notater om direktivforslag og regeringens skriftlige redegørelser fra rådsmøderne må også anses som led i bestræbelserne på at skabe en større publicitet omkring EU-retsakter. Men der er et klart behov for at opbygge en journalistisk metode, som gør det muligt at orientere offentligheden om baggrunden for og indholdet i (forordnings-) og direktivforslag i lighed med den orientering, der kan gives på grundlag af et lovforslag og dets bemærkninger. Det behov forstærkes, efterhånden som en stedse større del af dansk lovgivning overføres til EU-regi.

En tilfredsstillende løsning af de her omtalte publicitetsproblemer er forudsætningen for, at offentligheden fortsat kan få det fornødne kendskab til og dermed et grundlag for at tage stilling til kommende lovgivning. En sådan løsning er således også forudsætningen for, at befolkningen kan bevare en interesse for lovgivningsarbejdet. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Ministerrådet, som er det egentlig lovgivende organ inden for EU, i vidt omfang arbejder efter forvaltningsretlige principper. Om journalisternes adgang til aktindsigt i dokumenter under Ministerrådet gælder da også samme regler som om aktindsigt hos Kommissionen. I begge tilfælde er proceduren langsommelig og holdningen til ansøgninger om aktindsigt restriktiv, navnlig på grund af elastiske bestemmelser om tavshedspligt. Efter den danske offentlighedslov er den almindelige tavshedspligt ikke en hindring for at meddele aktindsigt, men det modsatte gælder, for så vidt angår aktindsigt hos Kommissionen og Ministerrådet.

17.3 Offentlighed i retsplejen

Ifølge retsplejelovens SS 29, stk. 1, er retsmøderne offentlige, hvor ikke det modsatte særlig er foreskrevet. Dette offentlighedsprincip indebærer både en adgang for offentligheden til at overvære retsmøderne (umiddelbar offentlighed) og en adgang til offentligt at gengive og omtale det i retsmøderne passerede (middelbar offentlighed). Fra offentlighedsprincippet gælder der en række undtagelser, hvorom der må henvises til den procesretlige litteratur; her skal blot fremdrages de problemer, som vedrører massemediernes adgang til at informere om retsplejen.

Det umiddelbare offentlighedsprincip indebærer, at enhver journalist har adgang til et åbent retsmøde, hvad enten vedkommende skal referere forhandlingerne m.v. til et trykt medie eller til radio eller tv. Derimod giver offentlighedsprincippet ikke adgang til at fotografere (eller tegne) i retssalen uden dommerens tilladelse, ligesom der uden sådan tilladelse heller ikke er adgang til at optage forhandlingerne med henblik på gengivelse i radio eller fjernsyn.

Domstolenes praksis vedrørende dørlukning giver undertiden anledning til kritik. Journalister kan således komme ud for, at en domsforhandling, et grundlovsforhør eller lignende starter for lukkede døre, og at retten således tilsidesætter retsplejelovens påbud om, at ethvert retsmøde skal starte for åbne døre, og at en kendelse om dørlukning skal afsiges i et offentligt retsmøde. Også domstolenes praksis med hensyn til at nedlægge referatforbud og især navneforbud er blevet mødt med kritik fra massemediernes side. I forbindelse hermed er det blevet betegnet som uheldigt, at massemedierne ikke har adgang til at kære en kendelse om dørlukning i straffesager.

Offentlighedsprincippets værdi svækkes også i nogen grad af, at mange retter kun opfører ordinære møder på deres retslister. Efter de gældende regler er der ikke noget til hinder for, at der holdes retsmøder, som ikke er bekendtgjort i forvejen. Det sker vistnok i vidt omfang med hensyn til grundlovsforhør, retsmøder vedrørende forlængelse af frister for varetægtsfængsling og retsmøder i fogedret og skifteret.

De fleste af de problemer, som er skitseret her, behandles af et udvalg "vedrørende en række spørgsmål med tilknytning til samarbejdet mellem retterne og pressen". Udvalget, som er nedsat af Justitsministeriet, vurderer bl.a., om der bør åbnes adgang for, at journalister under et retsmøde kan tegne eller fotografere i retssalen samt foretage lyd- og/eller billedtransmissioner fra retshandlinger. Udvalget overvejer også, om der kan indrømmes pressen en appeladgang vedrørende rettens beslutninger om dørlukning, navne- eller referatforbud, og endelig overvejer udvalget og giver anvisninger med hensyn til, på hvilken måde retslisterne bør udformes for at give pressen fyldestgørende oplysninger om de retshandlinger, der foregår, og dermed lette pressens dækning af retsmøderne.

Udvalget behandler også de problemer, der er forbundet med, at journalister ikke kan kræve at få aktindsigt i retsbøger og dombøger. Efter de gældende regler beror det på den enkelte dommers afgørelse, om journalisters anmodninger om aktindsigt i form af retsbogs- eller domsudskrifter skal imødekommes eller afslås. Ikke mindst på grund af den informationsteknologiske udvikling må det anses for hensigtsmæssigt at løse disse problemer i forbindelse med gennemførelse af en ny lov om aktindsigt i dokumenter under både lovgivning, forvaltning og retspleje, jf. nedenfor, hvor også massemediernes adgang til tingbogsoplysninger på edb omtales.

17.4 Offentlighed i forvaltningen

Ifølge lov om offentlighed i forvaltningen SS 4, stk. 1, kan enhver med de undtagelser, der er fastsat i lovens SSSS 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En begæring om aktindsigt skal ifølge SS 4, stk. 3, angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Retten til aktindsigt omfatter ifølge SS 5 alle dokumenter, der vedrører sagen, samt indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.

Bestemmelsen i SS 4, stk. 3, indebærer en kraftig begrænsning i offentlighedslovens praktiske anvendelighed, idet man normalt kun kan få adgang til aktindsigt i en sag, som vedkommende kender på forhånd og derfor kan "angive". Massemedierne eller andre har derimod som hovedregel ikke nogen adgang til at se en myndigheds journal eller postlister med henblik på at finde frem til, hvilke sager myndigheden behandler. En sådan begrænsning i offentlighedsprincippet findes ikke i de andre nordiske lande, og den var ikke tilsigtet, da Folketinget vedtog den første offentlighedslov i 1970. Under sagens behandling var der nemlig enighed mellem partierne om, at et egentligt offentlighedsprincip for den danske forvaltning måtte gennemføres i to etaper. Den første etape skulle give journalisten eller andre adgang til aktindsigt i sager, som den pågældende kendte i forvejen. Man skulle således i denne etape ikke have adgang til en myndigheds journaler eller postlister med henblik på at vurdere, om myndigheden behandlede eller havde behandlet sager af interesse for en bredere offentlighed; man måtte som udgangspunkt kende sagen på forhånd for at kunne kræve aktindsigt i den. Den anden etape skulle bestå i et almindeligt offentlighedsprincip, som giver journalister og andre adgang til at undersøge, hvilke sager myndighederne behandler. Derfor blev der i den lov om offentlighed i forvaltningen, som trådte i kraft den 1. januar 1971, indsat en bestemmelse om, at loven skulle revideres senest i folketingsåret 1974-75. Det førte imidlertid ikke til gennemførelse af et fuldstændigt offentlighedsprincip; der skete blot det, at Folketinget udskød lovrevisionen år efter år. I en betænkning fra 1978 om offentlighedsloven skrev et af Justitsministeriet nedsat udvalg:

"Offentlighedsloven har til hensigt at varetage to funktioner: Den skal dels indgå som et led i det system af retssikkerhedsgarantier, der omgærder beslutningsprocessen i den offentlige forvaltning her i landet, og dels give pressen og andre nyhedsformidlende institutioner et bedre grundlag for udøvelsen af den almindelige informationsvirksomhed i form af en løbende orientering af offentligheden om den offentlige forvaltnings virksomhed.... Kravet om, at den, der begærer aktindsigt, skal kunne angive den pågældende sag eller det eller de pågældende dokumenter, medfører en væsentlig begrænsning af lovens informationsformidlende funktion; kravet forudsætter nemlig forudgående kendskab til en sags eksistens uden almindelig adgang til journalerne. Da loven således ikke hjemler adgang til en systematisk informationssøgning, er den reelt uden betydning for pressens muligheder for at få kendskab til eksistensen af sager af interesse for offentligheden."

Udvalget foreslog derfor, at der blev gennemført en forsøgsordning med postlister, og det forslag genfindes uændret i et lovforslag, som den daværende regering fremsatte i marts 1984. Forslaget blev imidlertid ikke færdigbehandlet i løbet af foråret og bortfaldt derfor ved folketingsårets slutning. Det blev genfremsat i oktober samme år, men blev heller ikke færdigbehandlet i folketingsåret 1984-85, og da det påny blev genfremsat i oktober 1985, var forslaget om postlister udgået af lovforslaget. I den ændrede skikkelse blev forslaget til en ny offentlighedslov enstemmigt vedtaget i december 1985. Kravet om, at adgang til aktindsigt forudsætter kendskab til sagens eksistens på forhånd, er således ikke ændret siden 1970-loven.

Som begrundelse for denne begrænsning af offentlighedsprincippet henvises normalt til det merarbejde og dermed de omkostninger, som en almindelig adgang til aktindsigt vil medføre. Det har således været nævnt, at efter det almindelige offentlighedsprincip kan man anmode om at se alle de sager inden for det seneste år, hvori en myndighed har givet dispensation fra regler i miljølovgivningen; et sådant krav kan betyde, at myndigheden skal afsætte en medarbejder til i måske flere dage at søge efter sådanne sager og finde akterne i dem frem. Men hvis søgningen kan foretages af én selv, og hvis man eventuelt også kan studere akterne på sin egen skærm, mister det argument sin vægt.

Myndighedernes overgang til elektronisk sagsbehandling og arkivering aktualiserer således spørgsmålet om en revision af offentlighedslovens regler om betingelserne for at få aktindsigt i forvaltningsmyndighedernes sager. Det spørgsmål behandles nedenfor i forbindelse med massemediernes adgang til elektronisk aktindsigt.

Men først skal der peges på en lovgivningstendens, som går ud på, at bestemmelser, der gør undtagelse fra offentlighedslovens hovedprincip om, at enhver har adgang til aktindsigt i administrative sager, indsættes i andre love end selve offentlighedsloven. Set fra offentlighedens synspunkt er der her tale om en uheldig lovgivningstendens. Det var ønskeligt, om undtagelser fra offentlighedsprincippet blev indarbejdet i offentlighedsloven, så myndigheder og andre brugere af loven ikke stedse må være opmærksomme på, om et dokument er undtaget fra aktindsigt i henhold til en særlig lov.

17.5 Elektronisk sagsbehandling og aktindsigt

Ifølge den redegørelse, regeringen har afleveret til Folketinget om "Info-samfundet år 2000", skal den informationsteknologiske udvikling eller IT løse en række opgaver, der har forbindelse med forholdet mellem den offentlige forvaltning på den ene side og borgerne/pressen på den anden. Således hedder det, at IT skal understøtte den frie adgang til information og informationsudveksling, og at IT skal åbne den offentlige sektor og gøre den mere gennemskuelig.

Det fremgår endvidere af redegørelsen, at der i Forskningsministeriet iværksættes et arbejde med afklaring af generelle krav til fremtidens elektroniske arkiv/journalsystem, og i forbindelse hermed skal de praktiske muligheder for at lette adgangen til journaler og arkiver i henhold til offentlighedsloven belyses.

Under henvisning til disse målsætninger i "Info-samfundet år 2000" har Danmarks Journalisthøjskole iværksat et projekt om elektronisk aktindsigt. Projektet skal munde ud i en rapport om, hvordan journalister kan skaffe sig aktindsigt, efterhånden som de offentlige myndigheder lægger deres sagsbehandling og arkivering om fra at være papirbaseret til at være edb-baseret. Skal der lovændringer til, hvis massemedierne fortsat skal kunne varetage den opgave at orientere borgerne om offentlige anliggender, der har almen interesse? Hvilke tekniske færdigheder skal journalisten være i besiddelse af i fremtidens edb-samfund, og hvilke regelsæt skal journalisten være fortrolig med?

Projektarbejdet foregår i et tæt samarbejde med de eksperter inden for de offentlige myndigheder, som beskæftiger sig med realiseringen af målsætningerne i "Info-samfundet år 2000". Det er således planen, at projektarbejdet skal baseres på de erfaringer med elektronisk sagsbehandling, der er indhøstet i navnlig Forskningsministeriet og Miljøministeriet, og at der skal arbejdes i nær kontakt med Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Kommunernes Landsforening og enkelte kommuner, som er langt fremme med edb-sagsbehandling, med tinglysningskontorer m.fl. Endvidere arbejdes der tæt sammen med repræsentanter for Dansk Journalistforbund og Danske Dagblades Forening. I det følgende omtales i kort form de hovedtemaer, der indgår i projektet.

På enkelte områder er der allerede gennemført en vis adgang til direkte elektronisk aktindsigt.

Således fastslår tinglysningsloven nu, at dagbogen, tingbogen, bilbogen og personbogen kan føres ved hjælp af edb. En række retskredse er allerede gået over til at registrere rettigheder over fast ejendom via edb, og de øvrige vil følge efter i de kommende år. Sådanne tingbogsoplysninger er tilgængelige for enhver ved personlig henvendelse til tinglysningskontoret, og oplysningerne gives normalt via terminaler opstillet på tinglysningskontorerne. Men i visse tilfælde kan oplysningerne videregives via ekstern terminaladgang, f.eks. til offentlige myndigheder, kreditinstitutter, ejendomsmæglere, advokater m.fl. Derimod har journalister ikke adgang til f.eks. tingbogsoplysninger via redaktionelt edb-udstyr, men kan kun få oplysningerne ved at henvende sig på tinglysningskontoret og benytte dettes terminal. I projektet beskrives baggrunden for, at journalister således er ringere stillet end f.eks. ejendomsmæglere og advokater, og muligheden for at afskaffe denne forskelsbehandling undersøges.

Et andet eksempel er de oplysninger, der beror hos Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, ESS, og som er offentligt tilgængelige i henhold til årsregnskabsloven eller selskabslovgivningen. ESS er så langt fremme med overgang til edb, at en journalist ved at identificere et selskab kan få en liste over samtlige journalsager på selskabet; på det grundlag kan journalisten udvælge en sag og få samtlige dokumenter, der er offentligt tilgængelige.

Bortset fra disse mere specielle eksempler rejser myndighedernes overgang til elektronisk sagsbehandling og arkivering det praktiske spørgsmål, hvordan aktindsigten kan praktiseres under de nye vilkår.

Efter de nugældende regler træffer den myndighed, som skal afgøre den sag, hvori der søges aktindsigt, eller hos hvem sagen beror, beslutning om aktindsigt; i sine overvejelser herom lægger myndigheden afgørende vægt på, om sagen helt eller delvis omfattes af en undtagelsesbestemmelse i offentlighedsloven. Er sagen genstand for aktindsigt, og findes dens akter alene i digital form, skal man have adgang til at læse sagens dokumenter på et skærmbillede, eller der skal udleveres et print af dokumenterne. Oplysninger i journalen vedrørende den pågældende sag skal udleveres på samme måde, hvis journalen føres på edb.

Elektronisk aktindsigt kan foregå på to måder. Den ene fremgangsmåde går ud på, at journalisten eller borgeren via e-mail anmoder myndigheden om aktindsigt i sagen; det vil give myndigheden samme mulighed som i dag for at træffe afgørelse om aktindsigt-spørgsmålet. Hvis journalisten eller borgeren ønsker det, og hvis de tekniske muligheder er til stede, kan myndigheden fremsende de ønskede dokumenter pr. elektronisk post.

Den anden fremgangsmåde går ud på, at man selv kan søge efter sagen på myndighedens database og rekvirere dens (elektroniske) akter uden myndighedens indblanding. Den fremgangsmåde vil forudsætte, at der på alle forvaltningssager er indlagt tilstrækkelige sikkerhedskoder, således at man ikke får adgang til personoplysninger eller andre oplysninger, der af hensyn til væsentlige offentlige eller private interesser skal holdes uden for aktindsigt. Da det muligvis vil være uoverkommeligt for en forvaltningsmyndighed at "forberede" enhver sag til at være offentligt tilgængelig (hvorved det må erindres, at kun forholdsvis få sager giver anledning til krav om aktindsigt), må andre muligheder undersøges. En af disse er, at myndigheden opbygger databaser, som netop har til formål at betjene offentligheden, og som kun indeholder information, der er offentligt tilgængelig. Det vil være teknisk og økonomisk overkommeligt at opbygge sådanne databaser på internet. Som eksempler på materiale, der kan stilles til rådighed for offentligheden via en "home page" på internet, kan nævnes statslige rapporter og publikationer, kommunale dagsordener og referater, lokalplaner og lignende.

Denne form for publikationsvirksomhed kan imidlertid ikke opfylde målsætningen i "Info-samfundet år 2000", jf. ovenfor. Hvis IT skal understøtte den frie adgang til information og informationsudveksling, åbne den offentlige sektor og gøre den mere gennemskuelig, må massemedierne have adgang til selv at foranstalte informationssøgning med henblik på at finde frem til, hvilke sager myndighederne behandler. Det er forudsætningen både for massemediernes informerende og for deres kontrollerende funktion, jf. også den foran omtalte 1978-betænkning om offentlighedsloven.

Det bliver derfor et centralt punkt at sikre massemedierne adgang til journaler eller postlister, og som tidligere nævnt vil der på grund af den informationsteknologiske udvikling ikke med en sådan fri adgang være forbundet de betænkeligheder, som har ført til, at den hidtidige danske offentlighedslovgivning alene giver en begrænset adgang til aktindsigt i bestemte sager.

Til støtte for, at adgangen til information fra det offentlige bør sikres ad den vej, kan henvises til udviklingen i Sverige. Her har princippet om "allmänna handlingars offentlighed" været grundlovsforankret i Tryckfrihets-Förordningen siden 1766, og navnlig den uhindrede adgang til journaler/postlister (diarier) har været af stor betydning for massemediernes og dermed offentlighedens mulighed for at få kendskab til sager af almen interesse. Princippet omfatter alle offentlige myndigheder, også f.eks. politiet og domstolene. Der næres imidlertid frygt for, at IT skal udhule dette offentlighedsprincip, og den svenske regering har derfor besluttet at nedsætte en bredt sammensat komité, som skal forberede en grundlovsændring med henblik på at sikre opretholdelse af princippet om allmänna handlingars offentlighet i samme omfang som hidtil.

Gennemførelse af et tilsvarende princip i Danmark vil kræve en ny offentlighedslov, som giver adgang til aktindsigt og herunder fri adgang til journaler/postlister hos både Folketinget, forvaltningen og domstolene. Det kan i den sammenhæng være hensigtsmæssigt at overveje en sammensmeltning af offentlighedslov og registerlov; for når myndighederne går over til at føre deres journaler på edb, vil alle sager med personoplysninger komme under registerloven.

Der kan endelig være grund til at pege på behovet for, at der hurtigt kan tages stilling til klager over afslag på aktindsigt. Hvis en myndighed har "lukket" en sag under henvisning til, at den indeholder f.eks. personoplysninger eller forretnings- eller driftshemmeligheder, kan journalisten eller borgeren ikke vurdere, om afslaget på aktindsigt er berettiget. Det vil her være ønskeligt, at en klageinstans, der har krav på at se alle dokumenter i den pågældende sag, meget hurtigt kan afgøre spørgsmålet. Ellers vil de offentlige myndigheder kunne "lukke" en sag og dermed trække en afgørelse ud så længe, at sagen ikke længere har interesse for offentligheden. Det må herved tages i betragtning, at en betydelig del af de klager over afslag på aktindsigt, som journalister har indbragt for Folketingets Ombudsmand i de senere år, har ført til udtalelser, der gav journalisterne medhold. Således viser en gennemgang af ombudsmandens årsberetninger, at der i femåret 1988-1992 incl. blev indgivet 31 klager, og at journalisten fik medhold i de 25 sager. I flere af disse sager har ombudsmanden fastslået, at aktindsigt i en sag ikke kan afslås alene af den grund, at en person er nævnt ved navn i sagen.

En ny offentlighedslov, der giver fri adgang til journaler eller postlister og derved åbner en reel mulighed for massemediernes informationssøgning hos de offentlige myndigheder, vil selvsagt være illusorisk, hvis den ikke også giver reelle muligheder for adgang til sagsakter i det omfang, disse ikke skal holdes fortrolige af hensyn til væsentlige offentlige eller private interesser. Hvordan adgangen til aktindsigt i sagsakterne skal etableres efter myndighedernes overgang til elektronisk sagsbehandling og arkivering, kan der først tages endelig stilling til efter afslutningen af de igangværende projekter.

17.6 Anbefalinger

Spørgsmålene om at forbedre adgangen til aktindsigt i forvaltningen, herunder adgang til journaler og postlister, samt mulighederne for indsigt i beslutningsprocesserne i EU er ganske komplicerede, men efter Medieudvalgets opfattelse er de af stor betydning for mediernes demokratiske funktion.

Der arbejdes da også allerede flere steder med disse spørgsmål.

Medieudvalget anser det for væsentligt, at resultatet af arbejdet med disse delområder følges op med konkrete forslag. Med hensyn til den øvrige danske lovgivning vedrørende aktindsigt er den ligeledes baseret på et overordentligt grundigt forarbejde. Det er vigtigt, at eventuelle ændringer inden for disse områder underkastes en tilsvarende grundig undersøgelse.

a. Medieudvalget anbefaler, at adgangen til aktindsigt i den offentlige forvaltning forbedres. Der bør være adgang til journaler og postlister samt adgang til elektronisk aktindsigt, efterhånden som dette bliver muligt.

b. Medieudvalget anbefaler, at der bliver bedre muligheder for at klage over afgørelser om afslag på aktindsigt

c. Medieudvalget anbefaler, at der bør ske en afkortning af den almindelige tilgængelighedsfrist fra 30 til 10 år i offentlighedens adgang til materiale i statens arkiver. Medieudvalget anbefaler endvidere, at der bør ske begrænsning af myndighedernes adgang til hemmeligholdelse af særlige dokumenter, og der bør tilvejebringes en appelinstans vedr. sådanne begrænsninger.

d. Medieudvalget anbefaler, at der skabes bedre reelle muligheder for indsigt i beslutningsprocesserne i EU.

ad a.

Medieudvalget anbefaler, at adgangen til aktindsigt i den offentlige forvaltning forbedres. Der bør være adgang til journaler og postlister samt adgang til elektronisk aktindsigt, efterhånden som dette bliver muligt.

Ifølge lov om offentlighed i forvaltningen kan enhver forlange at blive gjort bekendt med de dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En begæring om aktindsigt skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Denne bestemmelse indebærer en begrænsning i offentlighedslovens praktiske anvendelighed, idet man normalt kun kan få adgang til aktindsigt i en sag, som man kender på forhånd og derfor kan "angive".

Offentligheden bør sikres adgang til journaler og postlister. I takt med overgangen til elektroniske journaler og elektronisk post bør denne adgang kunne ske gennem en direkte online-søgning inden for de rammer, som offentlighedsloven i øvrigt sætter. Til støtte for, at adgangen til information fra det offentlige bør sikres ad denne vej, kan henvises til udviklingen i Sverige. Her er princippet om "allmänna handlingars offentlighed" været grundlovsforankret i Tryckfrihets-Förordningen siden 1766, og navnlig den uhindrede adgang til journaler/postlister (diarier) har været af stor betydning for massemediernes og dermed offentlighedens mulighed for at få kendskab til sager af almen interesse.

Gennemførelsen af principper i Danmark, som svarer til de svenske, vil kræve en offentlighedslov, der giver adgang til aktindsigt, herunder fri adgang til journaler/postlister hos både Folketinget, forvaltningen og domstolene. Det kan i den sammenhæng være hensigtsmæssigt at overveje en sammensmeltning af offentlighedslov og registerlov; for når myndighederne går over til at føre deres journaler på edb, vil alle sager med personoplysninger komme under registerloven.

ad b.

Medieudvalget anbefaler, at der bliver bedre muligheder for at klage over afgørelser om afslag på aktindsigt.

Der er grund til at pege på behovet for, at klager over afslag på aktindsigt kan blive behandlet hurtigt.

Hvis en myndighed har afslået aktindsigt i en sag under henvisning til, at den indeholder f.eks. personoplysninger eller forretnings- eller driftshemmeligheder, kan den, der har begæret aktindsigt, ikke vurdere, om afslaget på aktindsigt er berettiget. Det vil her være hensigtsmæssigt, at en klageinstans, der har krav på at se alle dokumenter i den pågældende sag, hurtigt kan afgøre spørgsmålet. Ellers vil de offentlige myndigheder kunne "lukke" en sag og dermed trække afgørelsen ud så længe, at sagen ikke længere har interesse for offentligheden.

Medieudvalget finder, at den mest nærliggende løsning vil være en styrkelse af Folketingets ombudsmand med henblik på, at institutionen sættes i stand til at behandle sådanne sager hurtigt.

ad c.

Medieudvalget anbefaler, at der bør ske en afkortning af den almindelige tilgængelighedsfrist fra 30 til 10 år i offentlighedens adgang til materiale i statens arkiver. Medieudvalget anbefaler endvidere, at der bør ske begrænsning af myndighedernes adgang til hemmeligholdelse af særlige dokumenter, og der bør tilvejebringes en appelinstans vedr. sådanne begrænsninger.

En anden væsentlig side af informationsfriheden er bestemmelserne vedr. adgangen til de dokumenter, der overføres til statens arkiver fra ministerier, lokalforvaltning og andre offentlige myndigheder, når de ikke længere løbende anvendes. I de senere år har denne regulering ved flere lejligheder givet anledning til problemer både for forskningen, massemedierne og en alment interesseret offentlighed.

Der er adgang til forvaltningspapirer efter to sæt regler - lov om offentlighed i forvaltningen og arkivloven. Ved brug af offentlighedsloven er der, som før omtalt, ikke journaladgang, hvilket medfører den i praksis kraftige begrænsning, at man skal kende den sag, der ønskes adgang til. Arkivloven forudsætter derimod, at der gives journaladgang og adgang til systematisk søgen, men opererer til gengæld med en generel lukning af sager i 30 år.

Herudover giver såvel offentlighedsloven som arkivloven myndighederne ret til at pålægge ubegrænsede fristforlængelser, der går langt ud over de nævnte 30 år. Dette sker med henvisning til en række overordentlig elastiske identiske bestemmelser i de to love. De kan fastsætte en længere tilgængelighedsfrist med generel henvisning til følgende hensyn:

1. Statens sikkerhed eller rigets forsvar

2. Rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner

...

4. Det offentliges økonomiske interesser ...

5. Enkeltpersoners eller private selskabers økonomiske interesse i at beskytte oplysninger ...

6. Private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Disse bestemmelser er så omfattende, at de kan bruges til at hemmeligholde praktisk talt alt på centrale områder. De har karakter af en vetoret, hvori de enkelte afgørelsers berettigelse i forhold til reglerne ikke lader sig kontrollere. Man har undladt at definere og udfylde begreber som "udenrigspolitiske interesser", hensynet til fremmede magter" m.v. og endda tilføjet adgang til ubegrænset censur i SS 6. Uden yderligere argumentation og appelmulighed kan der administrativt fastlægges en hemmeligholdelse på 80, 100 eller endnu flere år.

Den gældende lovgivning sikrer således ikke en gennemskuelig og efterprøvbar praksis på dette område. Den tilsidesætter det princip, at en lukning må begrundes med f.eks. påvisning af betydelig, konkret og nærværende skadevirkning for landets interesser. Og det tilsidesættes, at hensynet til informationsfriheden generelt bør have forrang for det ubehag myndighederne må føle ved en fri aktindsigt i forhold, som ikke har dagsaktuel interesse.

Et særligt problem er, at der fra statens arkiver løbende gives bemyndigelse til kassation af sager i den offentlige forvaltning, uden at der foreligger regler for hvor tidligt kassationerne må iværksættes. Dette kan gøre rettighederne i offentlighedsloven illusorisk, hvis sager kasseres inden de reelt er forældede. I praksis arbejder forvaltningsmyndighederne her i høj grad efter eget skøn, og der savnes sikkerhed for, at der ved kassation tages de fornødne saglige hensyn.

Derfor bør der i den ny arkivlov sikres friere adgang til den offentlige forvaltnings akter med tilhørende journaler og postlister.

30-årsfristen bør afkortes til 10 år. Dette må anses for tilstrækkeligt til, at den løbende politiske beslutningsproces kan foregå uforstyrret. Det bør fastlægges, at der herudover kun kan gennemføres fristforlængelser for dokumenter, hvor det sandsynliggøres, at tidligere åbning vil medføre væsentlige konkrete skader for offentlige eller private interesser. Begrundelser herfor skal ved afslag om adgang kunne forelægges til afgørelse i en uafhængig sagkyndig instans (evt. knyttet til ombudsmandsinstitutionen).

De givne kassationsbemyndigelser må gøres offentligt tilgængelige. Kassationerne må kun ske på det tidspunkt og de områder, hvor det ikke begrænser borgernes retssikkerhed og informationsfriheden.

ad d.

Medieudvalget anbefaler, at der skabes bedre reelle muligheder for indsigt i beslutningsprocesserne i EU.

Massemedierne har ikke de samme muligheder for at informere om lovgivningsproceduren i EU, som tilfældet er med den nationalelovgivning. Et direktivforslag er ikke på samme måde som et dansk lovforslag ledsaget af bemærkninger, der kan lette forståelsen af forslagets baggrund og dets indhold. Der er mange stadier i direktivets tilblivelsesproces, som gør processen uoverskuelig.

Der er derfor brug for en klar åbenheds- og offentlighedspolitik i EU og i behandlingen af EU-sager herhjemme.

Den nuværende såkaldte adfærdskodeks, vedtaget af Ministerrådet og Kommissionen, af 6. december 1993 skal revideres i 1996. Den indeholder meget generelle undtagelsesbestemmelser, som giver adgang til rige fortolkningsmuligheder. Desuden er proceduren for aktindsigt urimeligt langsom.

Den danske regering opfordres til at arbejde for klarere regler om offentlighed og aktindsigt i alle EU-institutioner - i stil med de svenske regler. Det danske princip, om at papirer kan gøres til genstand for aktindsigt, hvis de sendes til høring uden for den institution, der har forfattet papiret, bør også gælde i EU. Der bør endvidere være strammere tidsfrister i forbindelse med proceduren for behandling af sager om aktindsigt.