18. Borgernes mulighed for information fra det offentlige

18.1 Indledning

Den offentlige sektor er i løbet af de seneste 20 år vokset betydeligt. Samtidig er de problemer, der gøres til genstand for politiske beslutninger blevet stadig mere komplicerede. Samarbejdet i EU har ændret procedurerne for en stor del af lovgivningen. Og decentraliseringen af opgaver til amter og kommuner har gjort det vanskeligere for borgerne at overskue de politiske beslutningsprocesser. Befolkningen har derfor et stigende behov for at få klar og fyldestgørende information fra det offentlige. Det er vigtige forudsætninger for at kunne fungere som borger i et demokratisk samfund.

Meget af denne information flyder ud til borgerne i den daglige nyhedsstrøm gennem aviser, radio og fjernsyn, men denne form for oplysning er i mange tilfælde utilstrækkelig, og derfor er den aktive informationsvirksomhed, som de offentlige myndigheder selv iværksætter for at oplyse borgerne, eller særlige grupper af borgere, blevet en stadig vigtigere del af den offentlige virksomhed. Den offentlige information har derfor fået en betydningsfuld rolle at spille i den demokratiske proces.

18.2 Praksis

Den offentlige information er i dag præget af stor spredning i strategi, organisering, metoder og medievalg. Den seneste systematiske undersøgelse blev gennemført i forbindelse med udarbejdelsen af "Betænkning om offentlig information" (betænkning 1117), der udkom i juni 1987.

Politik, strategier og prioritering

Finansministeriet har udsendt et cirkulære af 17. marts 1989 om Statslige institutioners Informationsvirksomhed og om Statens Informationstjeneste, som danner grundlag for den nuværende informationsvirksomhed fra statslige myndigheders side. Cirkulæret fastslår, at statsinstitutioner ved gennemførelse af nye love og retsforskrifter skal vurdere behovet for at informere borgerne, og at de selv har ansvaret for at gennemføre og finansiere den nødvendige information. Der findes altså ikke nogen officiel, nedskrevet overordnet informationspolitik for det offentlige.

En del ministerier, statslige myndigheder og kommuner har dog i de senere år selvstændigt formuleret en informationspolitik og/eller en informationsstrategi.

Organisering

Organiseringen af informationsarbejdet i det offentlige afhænger både af institutionens størrelse og omfanget af dens relationer med omverdenen.

De fleste steder har man i dag ansat eller udpeget informationsmedarbejdere med en professionel baggrund eller en vis praktisk erfaring. Nogle større offentlige institutioner har en egentlig informationsafdeling med flere medarbejdere og selvstændigt budget. Omfanget kan variere fra halvanden medarbejder til 20-30 medarbejdere i statsinstitutioner, hvor en af hovedopgaverne er information. Men 2-4 medarbejdere er langt det almindeligste.

Informationsfunktionens placering i organisationen afhænger bl.a. af, hvor politisk opgaven er. I et departement vil informationsmedarbejderen - med hovedvægten på pressekontakt - som regel være placeret tæt på minister eller departementschef. Og i amtskommuner og kommuner typisk i borgmesterens sekretariat. Jo tættere informationsansvaret er placeret på de politiske beslutningstagere, i jo højere grad vil der være en tendens til, at arbejdet orienterer sig mod enkeltsager og mod profilering af institutionen eller dens politiske ledelse.

Det er dog ikke ualmindeligt, at informationsfunktionen placeres i et fagkontor eller i et sekretariatskontor med reference til kontorchefen. Informationsopgaven er dermed ikke nogen liniefunktion og får ofte relativt lav prioritet i forhold til kontorets "egentlige" opgaver. Den beskæftiger sig også typisk med mere operationelt prægede opgaver som fremstilling af brochurer og publikationer, og strategiske overvejelser får lavere prioritet.

Når det drejer sig om de personer, der udfylder informationsfunktionerne, er der stor spændvidde fra anvendelsen af medarbejdere uden særlige forudsætninger for opgaven til professionelle medarbejdere. Det er dog det normale, at informationsmedarbejdere i dag har enten en formel uddannelse eller har gennemført efteruddannelse med henblik på funktionen.

Informationsvirksomheden, som skal formidle viden om lovgivning, de offentlige institutioners service eller krav til borgerne foregår generelt ad to spor. Det ene handler om at sørge for at holde medierne løbende informerede om de offentlige myndigheders beslutninger og initiativer og få dem til at viderebringe informationen i form af nyhedsreportager, kommentarer osv. Dette arbejde indgår altså som en del af råstoffet i mediernes løbende nyhedsformidling. Det andet spor er den information, som myndigheden selv gennemfører i form af direkte henvendelser til borgerne ved f.eks. annoncering i medierne, plakater, husstandsomdelte pjecer eller personlig kontakt til berørte grupper. Denne del af informationsarbejdet repræsenterer således også en direkte udgiftspost for den enkelte myndighed.

I det følgende vil det primært være denne sidstnævnte del af de offentlige myndigheders informationsarbejde, der behandles.

En stor del af det operationelle informationsarbejde udføres af "underleverandører" eller free-lancere. Ved større kampagner er der ofte reklamebureauer eller professionelle PR-bureauer involveret.

Men disse kampagner eller andre indsatser for at informere borgerne om bestemte emner lykkes ikke altid så godt, som de burde. Det skyldes flere faktorer. Ofte er opgaven for dårligt formuleret, og målene uklare og ikke sjældent skiftende undervejs. Budgetterne er tit for små til at sikre virkelig gennemsalgskraft, og endelig er der, specielt i kampagner med høj politisk profil, en tendens til, at for mange forskellige interesser skal tilgodeses. Det giver ofte en uklar placering af ansvar og kompetence.

Der er desuden en tendens til at benytte de samme leverandører og samarbejdspartnere i mange år, uden en kritisk stillingtagen til pris og den bagvedliggende informationsplan, og når opgaverne kommer i udbud, mangler institutionerne i nogle tilfælde den professionelle viden, der skal til for at bedømme de tilbud, de får.

Medievalg

På medieområdet er der sket en eksplosiv udvikling, der har gjort institutionernes nedarvede medieerfaring forældet. Hvor man for 20 år siden fortsat kunne regne med at få hovedparten af den voksne befolkning i tale, når man placerede et budskab i samtlige dagblade - enten redaktionelt, via pressemøder, pressemeddelelser eller andet, eller i form af annoncer - så er dette ikke helt tilfældet i dag.

Hvor man dengang ligeledes kunne regne med at få en væsentlig del af befolkningen i tale gennem Radioavisens aftenudsendelse eller TV-Avisen, så er nyhedsstrømmen i dag fordelt på flere konkurrerende kanaler og et stadig voksende antal daglige nyhedsudsendelser.

"Mediemonopolerne" er altså blevet brudt, og det samme kan siges om OBS-udsendelserne, der fra starten havde "monopol" på korte reklameprægede indslag i tv. Det større medieudbud og den stigende mængde af (egen)reklame i programfladerne har gradvist reduceret værdien også af denne formidlingskanal.

Sammenfattende betyder det, at offentlig information for blot at nå ud til den samme andel af befolkningen som tidligere nu må placeres i langt flere samtidige medier, hvoraf mange er kommercielle, og presset fra konkurrerende informationer er samtidigt vokset kraftigt.

Konkurrencen med erhvervslivet om borgernes opmærksomhed er skærpet, men konkurrencen imellem de offentlige institutioner er også kraftigt øget. Der er i dag ganske enkelt mange flere offentlige informatører på banen end tidligere, og deres kampagner og fremstød er sjældent koordinerede.

Ideelt set bør offentlige institutioner vælge mellem de forskellige kommunikationsformer og medier ud fra en vurdering af deres egnethed, rækkevidde, sociale kontekst og pris.

* Egnethed

Hvor egnet er et bestemt medie til at viderebringe et budskab af en bestemt type? Budskaber kan være lange eller korte, simple eller komplicerede. Nogle budskaber formidles lettest ved hjælp af illustrationer måske i farve - og andre skal vises "live" på tv eller video.

* Rækkevidde

Hvor stor en del af den tilsigtede målgruppe nås igennem det pågældende medie? Det kan ofte være nødvendigt at kombinere flere medier for at nå den tilsigtede dækning.

* Social kontekst

Der er forskel på de sociale situationer, hvori de forskellige medier anvendes, og på de forventninger modtagerne har til de forskellige medier og deres indhold. Dette kan spille en stor rolle for modtagelsen af budskabet.

* Økonomi

Hvad koster det at nå den tilsigtede målgruppe gennem én medietype eller en kombination af medier? Og kan institutionen selv bidrage med en del af arbejdet? Spørgsmålet om sponsorer er også dukket hyppigere op i de senere år.

Der kan ikke siges noget generelt om, hvordan medievalget i praksis foretages. Nogle følger ovenstående professionelle principper, andre baserer mere deres valg på vaner og forestillinger, end på viden. Særlige hensyn af politisk eller institutionspolitisk art kan under alle omstændigheder medføre, at medievalget ikke sker alene ud fra professionelle og saglige kriterier. F.eks. er der en tendens til at overfokusere på tv-mediet.

Dagbladsannoncer

Mediekommissionen skønnede i betænkningen om de trykte medier (1983) at der i 1981 blev anvendt ca. 20 mio. kr. til statslige informative annoncer i dagbladene (dvs. fraregnet stillingsannoncer, licitationer mv.). Dengang fulgtes i udstrakt grad det såkaldte totalitetsprincip, der betød, at dagbladsannoncering som hovedregel skulle omfatte samtlige dagblade.

Det har ikke været muligt at gennemføre en samlet analyse af informationsindsatsens omfang og fordeling på forskellige medier hos de enkelte myndigheder, men en analyse af omfanget og fordelingen af dagbladsannonceringen har kunnet gennemføres på baggrund af data fra Dansk Fakta A/S, som registrerer annonceringen i de fleste danske dagblade (i opgørelseren mangler dog Helsingør Dagblad, Kristelig Dagblad og Morsø Folkeblad).

Generelt kan det fastslås, at omfanget af dagbladsannonceringen er blevet kraftigt reduceret i de senere år, formentlig i en vis udstrækning fordi man har valgt dagbladene fra til fordel for andre medier, og totalitetsprincippet er for langt de fleste myndigheders side opgivet. Den samlede dagbladsannoncering i de registrerede dagblade udgjorde i 1995 11,8 mio. kr. Sammenlignet med niveauet i 1981 er der tale om et drastisk fald i annonceringen. I faste priser svarer dagbladsannonceringen i 1981 til 40,8 mio. kr. i 1995-priser. Det vil sige, at dagbladsannonceringen er blevet reduceret til godt 1/4 i forhold til 14 år tidligere.

Tabel 18.2.1
Fordeling af statslig dagbladsannoncering i perioden 1/1 1995-29/2 1996

Store landsdækkende

Små landsdækkende
Regionale
Lokale
I alt
Statslige annoncer i kr.
6.992.540
1.317.736
2.549.828
1.694.841
12.554.945
Annoncering i %
55,7%
10,5%
20,3%
13,5 %
100%

Kilde: Dansk Fakta A/S.

Undersøgelsen omfatter ikke Helsingør Dagblad, Kristelig dagblad og Morsø Folkeblad. Der henvises til bilag 6 mht. hvilke blade, der indgår i de enkelte kategorier

Den lavere prioritering af dagbladsannonceringen synes især at have ramt de lokale dagblade. Som det fremgår ved sammenligning mellem de to ovenstående tabeller, tilfalder kun 13,5% af de statslige annoncekroner de lokale dagblade, som oplagsmæssigt udgør 24,3% af det samlede oplag. Forskellen er dog reelt betydeligt større, hvis man ser på annonceringens omfang i spaltemillimeter i den enkelte avis, idet det forholdsmæssigt er en del dyrere at annoncere i de lokale dagblade sammenlignet med de store landsdækkende aviser. Dette er formentlig også en af årsagerne til, at mange statslige institutioner undgår at annoncere i lokale dagblade.

Tabel 18.2.2
Oplag for dagblade i undersøgelsen, 2. halvår 1995

Store landsdækkende

Små landsdækkende
Regionale
Lokale
I alt
Hverdagsoplag
795.756
149.203
297.186
397.284
1.637.429
Oplagets fordeling i %
48,5%
9,1%
18,1%
24.3%
100%

Kilde: Dansk Oplagskontrol. De tre aviser, som ikke indgår i ovenstående tabel, er udeladt af hensyn til sammenlignelighed mellem de to tabeller. Når de landsdækkende morgenaviser anvendes i forholdsvis stor udstrækning sammenlignet med andre avistyper, hænger det formentlig også sammen med afsenderinstitutionernes ønske om profilering og om at være med til at sætte dagsorden for debatten på et område. Der har dog også været tale om en tendens hos visse myndigheder til at annoncere i udvalgte dagblade, for at nå frem til særlige målgrupper - f.eks. erhvervsledere.

I den udstrækning der er tale om generel information, som har interesse for hele befolkningen eller et bredt udsnit heraf, kan man derfor konstatere, at en snæver omkostningsbetragtning kan føre til en alvorlig skævdeling af hvilke dele af befolkningen, som får adgang til denne information, idet ca. 1/4 af samtlige avislæsere læser en lokal avis, og kun 52 % af lokalavisernes læsere desuden læser en landsdækkende avis, hvilket omvendt svarer til, at 566.000 af lokalavisernes læsere ikke læser andre aviser. Dobbeltdækningen er størst på Sjælland og noget mindre på Fyn og i Jylland.

Den samlede fordeling af annonceringen dækker over store indbyrdes variationer mellem de enkelte offentlige myndigheder.[6] Arbejdsministeriet, CPR-kontoret, Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikring og Skatteministeriet annoncerer i alle dagbladstyper. Skatteministeriet anvender således ca. 1/3 af sit annoncebudget på lokale dagblade, mens de øvrige anvender ca 1/4 på lokal anoncering.

Energistyrelsen, Erhvervsfremme Styrelsen, Miljøstyrelsen, Sundhedsstyrelsen og Udenrigsministeriet er blandt de institutioner, der har en lille variationsbredde i fordeling af annoncekroner. For Energistyrelsen, Erhvervsfremme Styrelsen og Miljøstyrelsen gælder det, at de slet ikke annoncerer i de lokale dagblade. Af Miljøstyrelsens næsten 2 mio. kr. til annoncering anvendes ikke én krone hos de lokale dagblade, mens de store landsdækkende dagblade får 65,6% af de knap 2 mio. kr. Til gengæld får de regionale dagblade 33,9% af Miljøstyrelsens beløb til annoncering, mens de små landsdækkende dagblade får de sidste 0,5%.

Sundhedsstyrelsen anvender næsten 2.7 mio. kr. på offentlig annoncering. Heraf bruges 66,8% til annoncering i de store landsdækkende aviser, mens der i de regionale dagblade annonceres for 25,6% af Sundhedsstyrelsens samlede beløb. I de lokale dagblade bruger Sundhedsstyrelsen 16.000 kr. eller blot 0,5% ud af et annonceringsbudget på de førnævnte 2.7 mio. kr.

Udenrigsministeriet anvender også relativt store beløb på annoncering. Af et samlet beløb på 1.1 mio. kr. fordeler annoncekronerne sig således, at 65% bruges i de store landsdækkende dagblade, mens der i de små landsdækkende dagblade bruges 27% af beløbet. De resterende 8% fordeler sig på de regionale dagblade med 6%, og de sidste 2% i de lokale dagblade.

De enkelte statslige institutioners valg af omfang og prioritering af annoncering er til dels funderet i institutionernes opgavefunktioner. Skatteministeriet og Sundhedsministeriet/Sundhedsstyrelsen har et behov for bred annoncering, da institutionernes opgavevaretagelse i højere grad omfatter borgerne i almindelighed og en informationsindsats eller et kampagneforløb må derfor have tilsvarende bredde. F.eks. henvender Finanstilsynet sig til en relativ lille kreds af borgere, og institutionens behov for annoncering er derfor mere målrettet.

Annoncering i øvrigt

Den statslige informative annoncering i fagblade, magasiner, distriktsblade m.v. blev i 1987-betænkningen vurderet til at være af meget beskedent omfang, og det har ikke i denne betænknings sammenhæng været muligt at belyse det aktuelle omfang mere konkret.

Der er dog skønsmæssigt sket en øgning i anvendelsen af annoncering i udvalgte blade og magasiner i de senere år med henblik på at nå frem til helt bestemte målgrupper. Det samlede omfang må dog stadig betegnes som beskedent - mere beskedent end disse mediers muligheder berettiger. En del af forklaringen kan være en tendens til at fokusere på de "seriøse" medier og f.eks. undgå ugeblade. En anden kan være utilstrækkelig bevidsthed om målgruppens sammensætning og utilstrækkelig anvendelse af viden om målgruppens medievaner.

Tv og radio

Statsinstitutioners anvendelse af tv og radio sker primært gennem OBS-spots. I de seneste fem år har udviklingen været som vist i nedenstående tabel:

Udvikling i anvendelse af OBS-spots

1991

1992
1993
1994
1995
Antal nye tv-spots
69
67
71
50
50
Antal visninger
264
336
342
378
380
Antal nye radio-spots
10
10
16
8
4
Kilde: Forskningsministeriet.

Hertil kommer et mindre antal (ca. 10) tv-spots produceret af ikke-statslige institutioner. Antallet af visninger inkluderer også disse spots samt efterfølgende genudsendelser. Visninger udenfor OBS-programmet (herunder TV 2) er ikke medtaget. Der findes ikke tal på antal udsendelser af radio-spots. Som det fremgår af tabellen, anvendes radiomediet fortsat i meget beskedent - og faldende - omfang i den offentlig information.

Som det ses, er antallet af nyproducerede tv-spots vigende, samtidig med at antallet af visninger er svagt stigende. I takt med det øgede udbud af tv-kanaler vil værdien af OBS-udsendelserne i DR-TV isoleret set være faldende set fra afsenderens synsvinkel, blandt andet fordi afsender ingen indflydelse har på udsendelsestidspunktet og derfor ikke kan placere spottet der, hvor flest fra målgruppen ser det.

Ønsker man kontrol over antallet af visninger og sendetidspunkterne, må man anvende reklamespots på de kommercielle kanaler. Det er gjort nogle få gange af statslige myndigheder (hjemmeservicekampagnen - forsvarets hvervekampagner), men det er generelt alt for kostbart til de begrænsede offentlige informationsbudgetter.

Tryksager

Statsinstitutioners egne tryksager har altid spillet en central rolle i den offentlige information, og i de senere år er der sket en yderligere stigning i omfanget. Det skyldes ikke nødvendigvis et stigende behov hos brugerne, men nok snarere et stigende behov for at blive hørt/set og den generelle tendens til at bruge information som tilbagefaldsstrategi.

De fleste statslige publikationer, bøger, rapporter ol., er generelt tilgængelige hos boghandlerne og på bibliotekerne, men det er til dels på trods af udgiverne. Avancen på statslige publikationer er blandt de laveste på bogmarkedet, og de ligger derfor sjældent fremme i boghandlerne. Desuden er der stadig nogle statslige udgivere, der ikke gør deres bøger tilgængelige i boghandlernes fælles bestillingssystem. Begge dele besværliggør således borgernes muligheder for at blive opmærksomme på og få fat på statslige publikationer.

For bibliotekerne er det største problem, at de ikke har råd til at hjemkøbe alle de statslige publikationer, de gerne ville. Hvor en publikations primære målgruppe - og pressen - ikke sjældent får bøgerne gratis, skal bibliotekerne som hovedregel købe dem til sædvanlig udsalgspris.

Pjecen er stadig den væsentligste publikationsform for information til borgerne. Pjecerne er som regel gratis og distribueres gennem biblioteker, læger, kommunekontorer og andre kanaler, der skønnes velegnede til den konkrete pjece. Der er imidlertid ingen, der ved i hvilket omfang, og hvordan pjecerne virker, ligesom der ikke er noget system, der sikrer, at pjecerne bliver tilbagekaldt, når de ikke længere er aktuelle. Desuden kan det være svært både for borgeren og bibliotekaren at finde ud af, om der findes en pjece om et emne, og hvor den findes. Der findes nemlig ingen samlet oversigt og ikke noget enkelt distributionssystem.

IT-baseret information

Staten har i mange år stillet visse typer information til rådighed for professionelle brugere på elektronisk form. Det har primært været i form af online-systemer, men også i nogle få tilfælde på cd-rom. IT-baseret information har dog endnu ingen nævneværdig betydning i kommunikationen med borgerne. Nogle institutioner har i de seneste år forsøgt sig med diskette-baserede produkter rettet til borgerne, men med skiftende held. De første spæde forsøg fra offentlig side på at bruge internettet har haft et meget begrænset omfang og har ikke primært indeholdt information af direkte relevans for borgernes dagligdag.

IT-baserede systemer giver på længere sigt nye muligheder for brugertilpasset, aktuel information og information-til-tiden. De rummer mulighed for en øget tilgængelighed af den offentlige information, og de har indbyggede dialogmuligheder.

På kort sigt ligger perspektiverne dog først og fremmest i at kunne stille informationen til rådighed på biblioteker, kommunale kvikskranker og andre steder, hvor borgerne kommer med behov for information. Her har borgeren også mulighed for vejledning og hjælp til at finde frem til den rigtige information. Det er nemlig vigtigt at huske på, at borgeren ofte ikke har et klart formuleret problem som udgangspunkt for sin "informationssøgning" selv ikke ved relativt simple problemstillinger, men skal ofte have hjælp til at formalisere situationen tilstrækkeligt til at den passer til "systemet".

Som udgangspunkt vil det derfor kun være de mere banale problemer, der umiddelbart ville kunne håndteres ved selvbetjening.

Generelt må man regne med, at det primært bliver de i forvejen informationsstærke - dem der kan analysere og formulere en problemstilling og udstikke konturerne til en løsningsstrategi, der vil få glæde af selvbetjening på informationsområdet. Der vil fortsat være en stor restgruppe, som ikke primært er hæmmet af teknologien, men af manglende evner for/øvelse i at analysere deres egen situation. IT kan hjælpe disse mennesker ved at stille relevant, aktuel og situationstilpasset information til rådighed for de personer i deres sociale netværk, som de rådfører sig med, når de har problemer, der skal løses i forhold til det offentlige.

18.3 Overvejelser over metoder og mål

Information eller kommunikation

Udgangspunktet for al offentlig informationsvirksomhed bør være, at befolkningen har et legitimt krav på at blive orienteret om politiske og administrative beslutninger, som har konsekvenser for borgernes liv. Dette er en vigtig forudsætning for, at de enkelte borgere kan agere i samfundet og dermed en vigtig forudsætning for, at folkestyret fungerer.

Derfor er der to forhold, som er afgørende i den offentlige informationsvirksomhed, nemlig for det første at informationen når ud til så mange som muligt af de borgere, der er berørte af eller har interesser i det konkrete spørgsmål. For det andet er det vigtigt, at borgeren har let adgang til at søge yderligere information, stille spørgsmål og komme i dialog med myndighederne eller institutionerne om de konkrete sager.

Det kræver, at der bliver arbejdet grundigt med analyse af målgrupper og medievalg i forbindelse med konkrete informationskampagner. Ofte er dette forarbejde ikke tilstrækkeligt. Det indebærer, at man i mange tilfælde rammer forkert i forhold til de målgrupper, man skulle have i tale, eller at store dele af målgruppen helt ignoreres eksempelvis ved kun at annoncere i såkaldte landsdækkende aviser. De borgere blandt målgruppen, som f.eks. kun læser en regional- eller lokalavis har derved meget ringere muligheder for at få adgang til den pågældende information.

I den svenske debat om offentlig information taler man om "den stora samhällsdialogen". Og det er i høj grad det, det drejer sig om. I et moderne, demokratisk kommunikationssamfund er der ikke plads til eller behov for envejs kommunikation fra myndigheder (ned) til borgerne. Der er derimod behov for en kontinuerlig dialog mellem det offentlige og dets brugere. Information fra det offentlige bør som udgangspunkt altid være en invitation til dialog, og informationen selv bør blive til som et led i denne fortløbende dialog. Udveksling af synspunkter imellem afsender og modtager fremmer samspillet mellem myndighed og borger og styrker demokratiet.

Dialogprincippet er for længst taget i anvendelse i den private sektor, hvor god markedsføring sker på baggrund af en løbende tilbagemelding fra kunderne og er det måske væsentligste element i udviklingen af både virksomhedens produkter og kommunikationsstrategier. Dialog-orientering indebærer i yderste konsekvens, at offentlig information bliver en serviceydelse, hvis omfang og form den enkelte borger i størst muligt omfang selv er med til at bestemme.

Ud fra en snæver betragtning af offentlige myndigheder som servicevirksomheder burde det være en selvfølge, at dialogprincippet var et hovedelement i enhver offentlig myndigheds strategier. Men offentlig information har et bredere sigte, der gør dialogprincippet uomgængeligt.

Dialogprincippet har imidlertid dårlige kår mange steder og er fortsat sjældent en integreret del af offentlig kommunikation. Systematiske analyser foretages sjældent, og den viden, frontpersonalet får fra daglig kontakt med borgerne, når ofte ikke frem til de beslutningstagere, der kunne handle ud fra den.

Barriererne er mange; der kan være skjulte dagsordner for kampagner, og man kan mangle teoretisk kompetence eller frygte for reducerede bevillinger. Den almindeligste årsag er dog, at effektmålinger etc. prioriteres lavt, fordi man ofte er tilfreds med at måle effekten på volumen og eksponering (antal OBS-visninger, antal pjecer udsendt, omfanget af tv- og avisomtale) og ikke på den reelle gennemslagskraft hos modtagerne.

Hvornår anvendes og hvornår nytter offentlig information?

Man kan groft dele offentlig information i fem grupper:

1. Information, der er til fordel for modtageren, og som af modtageren umiddelbart også opfattes som sådan.

Den type af information - såkaldt rettighedsinformation - bliver hurtigt opfattet og kan som regel stå alene. Eksempler herpå er skrotningspræmie på biler og børnefamilieydelse.

2. Information, der af afsenderen menes at være til fordel for modtageren, men som modtageren ikke nødvendigvis eller ikke umiddelbart opfatter sådan.

Her finder man en meget højt profileret del af den offentlige information, nemlig holdningsinformationen, der skal ændre folks vaner eller holdninger, eksempelvis kampagner om rygning eller om at spise mindre fedt. Ofte bruges sådanne kampagner på områder, hvor man ikke kan eller ikke ønsker at lovgive.

Holdningsinformation har størst mulighed for at lykkes:

- Hvis informationen blot skal forstærke eksisterende adfærdstendenser.

- Hvis informationen ikke skal ændre på grundlæggende værdier.

- Hvis der med de ændrede vaner følger klare gevinster i form af f.eks. sparet tid, besvær eller penge.

Ellers er holdningsinformation en vanskelig og under alle omstændigheder langstrakt affære, og det er i allerhøjeste grad et område, hvor grundliggende livsværdier har betydning.

3. Information, der er til ulempe for modtageren, fordi den drejer sig om begrænsninger eller krav:

Information om pligter og krav til borgerne opfattes ofte negativt, uanset udformningen. Det er derfor for denne type information afgørende, at den er let tilgængelig, let at forstå og let giver mulighed for at indhente yderligere oplysninger, svare og kommentere. Pligtinformation kan sjældent stå alene, men understøttes ofte af andre virkemidler af typen pisk eller gulerod som f.eks. afgifter eller tilskud.

4. Information, der er mere eller mindre ligegyldig for modtageren, men som det er vigtigt for afsenderen at komme ud med:

Her vil der typisk være tale om profileringsinformation. Der kan også være tale om information, hvis formål primært er at vise, at man "gør noget" i situationer, hvor man måske af den ene eller anden grund er afskåret fra rent faktisk at gøre noget.

5. Information, der primært har til formål at give borgerne mulighed for at give deres mening til kende:

Annoncering af lokalplanforslag og debatpjecer fra etisk råd er eksempler på denne type information. Her er responsmulighederne ofte af en art, der gør den efterfølgende debat til et temmeligt elitært foretagende. Det er naturligvis ikke givet, at langt flere borgere vil deltage i sådanne debatter, hvis det var enklere for dem at gøre det, men det er i sig selv ikke nogen undskyldning for ikke at gøre det så let som overhovedet muligt. Ellers kan det let komme til at fremstå som om, denne type "høringer" har karakter af en formssag.

Information, PR, eller reklame

Offentlig information er ikke reklame, men derfor kan den godt benytte sig af reklamens virkemidler, hvis det befordrer budskabet. Offentlig information må balancere mellem de hensyn, der bør tages i kraft af den særlige karakter og så det aktuelle mediesprog og de virkemidler, der nu en gang er nødvendige for at blive hørt/set i et broget mediebillede.

Der, hvor offentlig informations grundvilkår i særlig grad adskiller sig fra det meste af den kommercielle kommunikation er:

* Objektivitet

Den offentlige information skal besidde en ganske særlig grad af objektivitet. Den bliver til for skatteydernes penge og skal derfor være upolitisk i sin natur. Det er derfor vigtigt at sikre, at den offentlige information ikke får karakter af propaganda for bestemte holdninger eller politiske standpunkter.

* Det langsigtede perspektiv

Holdningsændringer, flerårsplaner, demokratiske processer tager tid, ofte år. Ren reklame arbejder typisk med dage og måneder. Det lange tidsperspektiv stiller store strategiske krav til tilrettelæggelsen af den offentlige information. Denne langsigtede planlægning vanskeliggøres ofte af det korte budgetperspektiv. Det kan friste til kortsigtede spetakulære løsninger, frem for den langsigtede, seje, mindre synlige, men også mere perspektivrige indsats.

* Komplekse mål

Offentlig information drejer sig om mange menneskers adfærd over mange år, hvorfor målene må afvejes hårfint. Den reaktion, der primært ønskes, vil ofte gribe ind i adskillige sammenhænge i den enkelte borgers liv og adfærd og have en række sideeffekter, som, sat i forhold til den store målgruppe, kan få store samfundsmæssige konsekvenser. I modsætning hertil er f.eks. et salgsmål mindre komplekst.

Debatten om information kontra reklame har i de senere år fået næring af en tendens til, at en større del af den offentlige information har haft karakter af det, der i 1987-betænkningen kaldes "præsentationsinformation". Det vil sige information, hvis primære formål er at profilere institutionen over for dens brugere eller over for borgerne i almindelighed - ofte med politikerne som den egentlige målgruppe.

Ofte forveksles profilering, som alene tjener afsenderens interesse, med information, som også bør tjene modtagerens. I bedste fald har man blot ulejliget modtageren og bidraget til den almindelige informationsforurening. I værste fald har man generet modtageren, opnået det stik modsatte af, hvad der egentlig var hensigten, og måske gjort det vanskeligere at nå frem med vigtigere information en anden gang.

Almindeligvis er den bedste profilering offentlige myndigheder kan få, den de får ved at være i dialog med brugerne og levere en service, de er tilfredse med.

Arbejdsdeling

I de fleste europæiske lande er den offentlige - eller i det mindste den statslige - informationsindsats underkastet en stærk central styring og koordinering. I Frankrig skal alle statslige informationskampagner f.eks. forhåndsgodkendes i den statslige informationstjeneste, der hører under premierministerens kontor. I Holland skal alle kampagner over et vist budget passere et centralt udvalg, der ikke skal godkende aktiviteten, men koordinere mellem de forskellige ministerier.

I Danmark har man valgt en decentral model, hvor ansvaret så vidt muligt lægges ud til den enkelte institution, således at informationsindsatsen styres så tæt på borgerne som muligt, og at information ideelt set prioriteres set i lyset af institutionens samlede virkemidler - og økonomi.

I praksis er billedet dog ikke helt så enkelt. Det decentrale ansvar forudsætter, at der findes nogle almindeligt anerkendt normer, institutionens indsats kan måles i forhold til og i yderste konsekvens, at nogen holder institutionen fast på dens ansvar. Sådanne eksplicitte normer findes ikke, og ansvaret fortaber sig derfor ofte.

Den decentrale model har også medført, at der samarbejdes meget lidt mellem f.eks. forskellige ministerier om deres informationsindsats over for sammenfaldende målgrupper. Og det er ligeledes sjældent, at der foregår en arbejdsdeling mellem stat, amt og kommune.

Meget tyder på, at en af konsekvenserne af den decentrale politik har været en generel nedprioritering af den offentlige annonceringsindsats i trykte såvel som elektroniske medier. Hvorvidt annonceringen er erstattet af andre måder at informere på, eller hvorvidt den offentlige information har været genstand for en almen nedprioritering hos de enkelte myndigheder, har det ikke været muligt for Medieudvalget at undersøge nærmere.

18.4 Anbefalinger til en offentlig informationspolitik

a. Medieudvalget anbefaler, at den fremtidige offentlige informationspolitik tilrettelægges, så oplysninger af betydning for hele eller en betragtelig del af befolkningen formidles gennem den bredest mulige vifte af dagblade samt andre medier og informationskanaler. De statslige institutioner bør også anvende de nye digitale medier i deres information til borgerne.

b. Medieudvalget anbefaler, at det offentlige opfylder sin pligt til at informere borgerne på en forsvarlig måde. For at sikre dette må ministerier og andre statslige myndigheder have pligt til at foretage en prioritering, der sikrer tilstrækkelige ressourcer til såvel den løbende som den akut nødvendige informationsindsats af mindst samme omfang som 1981-niveauet samt årligt at redegøre for sin informationsvirksomhed.

c. Et flertal anbefaler, at Forskningsministeriet på baggrund af de ovennævnte redegørelser står for udsendelse af en årlig rapport om den samlede statslige informationsvirksomhed. Rapporten skal vurdere den samlede og de konkrete indsatser. Rapporten skal også vurdere samarbejds- og koordineringsrelationerne internt mellem de statslige myndigheder og eksternt i forhold til amter og kommuner.

Anbefales af: Kate Bluhme, Ebbe Dal, Bent Helvang, Torben Holmbäck, Ole Kidmose, Lisbeth Knudsen, Anders Krarup, Torben Krogh, Peter Harms Larsen, Torben Dalby Larsen, Poul Erik Magnussen, Tove Malzer, Frands Mortensen, Hans Carl Nielsen, Ole Steen Nielsen, Raymond Olsen, Lars Poulsen, Chresten W. Reves, Trine Sick og Niels Thomsen.

Ad a.

Medieudvalget anbefaler, at den fremtidige offentlige informationspolitik tilrettelægges, så oplysninger af betydning for hele eller en betragtelig del af befolkningen formidles gennem den bredest mulige vifte af dagblade samt andre medier og informationskanaler. De statslige institutioner bør også anvende de nye digitale medier i deres information til borgerne.

Set fra Medieudvalgets synspunkt er det væsentligt at slå fast, at den offentlige informationspolitik er et led i demokratiets virkemåde. Medierne spiller generelt en vigtig rolle som formidler af dette samspil mellem borgerne og de politiske myndigheder og offentlige forvaltninger gennem den løbende nyhedsreportage og debatformidling. Derfor hører en offentlig informationspolitik på mange måder sammen med en demokratisk mediepolitik.

En overordnet målsætning for offentlig informationsvirksomhed bør være:

* At bidrage til retssikkerhed og demokrati

At sikre borgerne indsigt i deres rettigheder, pligter og muligheder og sikre borgerne mulighed for at følge det offentliges beslutningsprocesser. Dermed styrkes retssikkerheden, og borgerne får bedre mulighed for medindflydelse.

* At medvirke til at forstærke dialogen mellem det offentlige og borgerne og dermed til forbedring og effektivisering af det offentlige.

At sikre, at dialogen mellem de offentlige forvaltninger og institutioner og deres brugere foregår som en kontinuerlig proces med udgangspunkt i respekt for borgernes værdier og livsgrundlag og gennem denne dialog sikre, at borgerne får den optimale information i forhold til deres behov og situation, og at det offentlige får et godt udgangspunkt for udvikling af politikker og services.

Den offentlige information bør nå frem til så mange som muligt af de borgere, der er berørt i det konkrete spørgsmål, også til de borgere, der som daglig avis har valgt at have et regionalt, et lokalt eller et mindre landsdækkende dagblad, eller som udelukkende betjener sig af et eller flere ugeblade eller distriktsaviser. Det vil derfor være nødvendigt at inddrage alle dagblade og flere andre medier i medieplanen for at opnå en landsdækning.

Ud fra denne overordnede målsætning er det ikke tilfredsstillende, når offentlige informationskampagner af almen karakter bliver gennemført efter samme retningslinier som dem, der gælder for kommerciel markedsføring. I informationssammenhæng kræves en anden synsvinkel: Her består målgruppen typisk af hele den danske befolkning og hensigten er gennem information at sikre, at en meddelelse er kommet til borgernes kendskab, ikke at lægge et reklametryk ved hjælp af en gentaget annoncepåvirkning.

Når målgruppen principielt er hele befolkningen - eller en væsentlig del af den - må informationsvirksomheden tilrettelægges sådan, at oplysningerne når ud til borgerne gennem de medier, de bruger i deres dagligdag. Det er således hæmmende for borgernes adgang til information fra det offentlige, hvis de skal udvide eller ændre deres medievalg alene for at få del i denne information.

I tråd med Forskningsministeriets IT-handlingsplan bør offentlige myndigheder anvende de nye digitale medier, herunder internettet i deres informationsvirksomhed overfor borgerne. Det indebærer også, at alle statslige publikationer og andre offentlige dokumenter bør være tilgængelige på nettet.

Ad b.

Medieudvalget anbefaler, at det offentlige opfylder sin pligt til at informere borgerne på en forsvarlig måde. For at sikre dette må ministerier og andre statslige myndigheder have pligt til at foretage en prioritering, der sikrer tilstrækkelige ressourcer til såvel den løbende som den akut nødvendige informationsindsats af mindst samme omfang som 1981-niveauet samt årligt at redegøre for sin informationsvirksomhed.

Efter Medieudvalgets opfattelse er den offentlige informationsvirksomhed en forpligtelse, som i mange tilfælde ikke vises nok opmærksomhed, og hvor der i mange tilfælde, hvis der informeres, afsættes urealistisk få ressourcer til at nå ud til de målgrupper, som har krav på at blive informeret. Ministerier og andre statstlige myndigheder bør sikre, at der findes tilstrækkelige ressourcer til den løbende informationsvirksomhed. Derudover kan der være behov for et beredskab til uforudsete situationer, som indtræffer under et budgetår.

Af Medieudvalgets undersøgelser fremgår det, at den statslige dagbladsannoncering er faldet fra et beløb på 20 mio. kr. til 11,8 mio. kr. mellem 1981 og 1995, hvilket svarer til et fald til 5,8 mio. kr. i faste 1981-priser, eller svarende til et fald til godt 1/4 af niveauet i 1981. Til sammenligning kan det oplyses, at prisen for en annoncekampagne, der omfatter samtlige dagblade, og som når ud til 75,1 % af befolkningen, er 223.000 kr. for en 1/4 sides annonce (s/h) og 435.000 kr. for en 1/2 sides annonce (s/h).

Det må være en forudsætning, at hver enkelt offentlig myndighed formulerer en informationspolitik og -strategi, og at informationsindsatsen underkastes en systematisk evaluering, som viser, i hvor høj grad det er lykkedes at nå frem til de tiltænkte målgrupper med det pågældende budskab og med den tiltænkte effekt.

Ad c.

Et flertal anbefaler, at Forskningsministeriet på baggrund af de ovennævnte redegørelser står for udsendelse af en årlig rapport om den samlede statslige informationsvirksomhed. Rapporten skal vurdere den samlede og de konkrete indsatser. Rapporten skal også vurdere samarbejds- og koordineringsrelationerne internt mellem de statslige myndigheder og eksternt i forhold til amter og kommuner.

Anbefales af: Kate Bluhme, Ebbe Dal, Bent Helvang, Torben Holmbäck, Ole Kidmose, Lisbeth Knudsen, Anders Krarup, Torben Krogh, Peter Harms Larsen, Torben Dalby Larsen, Poul Erik Magnussen, Tove Malzer, Frands Mortensen, Hans Carl Nielsen, Ole Steen Nielsen, Raymond Olsen, Lars Poulsen, Chresten W. Reves, Trine Sick og Niels Thomsen.

Forskningsministeriet overtog Statens Information og dermed området "offentlig information" fra Finansministeriet i august 1995. Forskningsministeriet har planlagt at nedsætte et udvalg, som skal udarbejde et forslag til en offentlig informationspolitik i løbet af 2. halvår 1996. Medieudvalget lægger op til, at dets anbefalinger skal indgå som præmisser for dette udvalgsarbejde.

Forskningsministeriet må fremover indtage en central rolle, når det gælder at overvåge en offentlig informationspolitik. Medieudvalget peger på, at Forskningsministeriet kan varetage denne funktion ved bl.a. at udsende en årlig rapport om den samlede statslige informationsvirksomhed. Det vil endvidere være hensigtsmæssigt, at effekten af den offentlige informationspolitik vurderes gennem uafhængige analyser.


Fodnoter

[6]En detaljeret oversigt over de enkelte myndigheders annoncering findes i bilag 6.