1. De centrale mediepolitiske problemstillinger

11. Ytrings- og informationsfriheden

Ytringsfriheden og informationsfriheden er fundamentet for folkestyret. Denne konstatering, der står at læse i Medieudvalgets kommissorium, må være udgangspunktet for al offentlig mediepolitik. Føres der en politik, der begrænser ytringsfriheden og hæmmer borgernes mulighed for at søge og finde alsidig og mangfoldig information efter eget valg, bliver der samtidig slået skår af folkestyrets fundament.

Ud fra denne erkendelse har Medieudvalget fået til opgave at overveje tilrettelæggelsen af en fremtidig mediepolitik, der bygger på informations- og ytringsfrihed, sikrer spredning, mangfoldighed og alsidighed i nyhedsformidlingen og giver de bedst mulige rammer for et kvalitetspræget medieudbud".

At opfylde disse krav, i den del af den offentlige mediepolitik der angår tv og radio, er en kompliceret opgave. Det fremgår allerede af, at det indtil nu ikke kan siges at være lykkedes i fuldt omfang. Igennem skiftende lovgivning og administrativ praksis har tv- og radiovirksomhed været underkastet restriktioner, der næppe har været i fuldstændig overensstemmelse med ytringsfrihedens og informationsfrihedens grundprincipper.

Forklaringen på dette forhold skal historisk søges i knapheden på sendefrekvenser. Radiovirksomhed startede i Danmark i 1925, og først efter cirka 25 år fik Danmark rådighed over radiofrekvenser til mere end én landsdækkende programkanal. TV-virksomhed startede i begyndelsen af 1950'erne, og den tekniske mulighed for at etablere en anden, landsdækkende tv-programkanal blev først tilvejebragt i midten af 1960´erne.

Da langt fra alle, der havde lyst, derfor kunne komme til, blev en offentlig regulering nødvendig. At denne regulering fik form af en offentlig monopoldannelse var imidlertid udtryk for et politisk betinget valg. Det var samtidig en beslutning, der fik vidtrækkende betydning for den tænkemåde, der de følgende årtier udviklede sig i det danske samfund, når det gjaldt tv- og radiopolitik. Offentlig styring og kontrol er blevet opfattet som legitim, og i vidt omfang har den mediepolitiske debat drejet sig om, hvordan denne styring og kontrol burde udøves. Hvilke formål og aktører ønskede man at fremme? Og hvem ønskede man at hæmme eller helt udelukke?

I de sidste par årtier er svarene på disse spørgsmål blevet præget af en øget erkendelse af, at et egentligt monopol måtte opgives, og at de ved lov oprettede public service institutioner må have en udstrakt grad af programpolitisk uafhængighed. Men det har ikke ændret ved det forhold, at det offentlige fortsat har spillet en rolle, der klart rækker videre, end de rene frekvensmæssige begrænsninger giver belæg for. At det forholder sig sådan, fremtræder med stor klarhed, hvis den hidtidige tv- og radiopolitik alene bliver holdt op imod ytringsfrihedens grundprincipper, medens sagen bliver mere kompliceret, når man også inddrager informationsfrihedens grundprincipper. Denne tilsyneladende (og reelle) modsætning fortjener derfor en nærmere belysning.

Den formelle, materielle og reelle ytringsfrihed
Ytringsfriheden tilhører de klassiske borgerlige frihedsrettigheder, således som de blev formuleret i slutningen af 1700-tallet i USA og Frankrig. Den har således en lang historie, og litteraturen om den er omfattende. Det samme gælder ikke for informationsfriheden, der tilhører det, man plejer at kalde de kulturelle frihedsrettigheder, der først er dukket op reelt og i litteraturen efter anden verdenskrig. I de seneste års udtalelser fra en række internationale organisationer (FN, Europarådet, EU-parlamentet) optræder ytringsfrihed og informationsfrihed dog som ligeværdige og parallelle størrelser, jf. bilag 1 om public service.

Et afgørende element i ytringsfriheden, som den er formuleret i den danske grundlov, er forbudet mod censur. Ytringsfrihedens grænser kan - og må - defineres i den almindelige lovgivning. Men overtrædelse af disse grænser er et anliggende for domstolene, der efterfølgende - efter at ytringen er fremkommet - kan vurdere den som strafbar. Men ingen kan på forhånd af domstolene nægtes adgang til at ytre sig med henvisning til, at ytringen måske vil vise sig at være lovstridig. Denne form for ytringsfrihed kaldes for den formelle ytringsfrihed.

Dette princip om forbud imod censur har været retningsgivende for forholdet mellem statsmagten og de trykte medier. Konkret har det eksempelvis betydet, at der er absolut frihed til at etablere nye, trykte medier. Ingen offentlig myndighed skal i den anledning anmodes om tilladelse. Inden for dagbladenes område har det af økonomiske årsager været vanskeligt at gøre brug af den frihed. Af de dagblade, der siden anden verdenskrig er oprettet i Danmark, er det kun lykkedes et enkelt at overleve. Til gengæld er der etableret et meget stort antal specialmagasiner, distriktsaviser og fagblade. Respekten for den formelle ytringsfrihed har således haft stor betydning for udviklingen på de trykte mediers område.

Enkelte jurister har talt for, at den formelle ytringsfrihed i Danmark burde udvides med krav om en materiel ytringsfrihed, hvorved man sigter til, at alle ytringer af samfundsmæssig betydning bør være straffri. Det er som bekendt ikke et ønske, der deles af flertallet i det danske Folketing, der bl.a. har indsat en racismeparagraf i straffeloven, der er med til at sætte grænser for ytringsfriheden.

Endelig er der den reelle ytringsfrihed, der skulle muliggøre, at de, der ønskede at ytre sig, også fik de praktiske muligheder for at gøre det. Dette ville forudsætte et omfattende offentligt støttesystem for alle, der ønskede at udnytte den formelle ytringsfrihed til at etablere nye aviser, nye magasiner, radio- og tv-stationer evt. med krav om sikker adgang for andre til at få optaget indlæg i aviser og magasiner, radio og tv. En sådan reel ytringsfrihed findes ikke i noget land, og den ville selv på det teoretiske plan være vanskelig at realisere. Men den danske støtte til drift af f.eks. aviser (via momsfritagelse på bladindtægten) og lokale elektroniske medier er et eksempel på en politik, der søger i denne retning, og som ikke kan begrundes med hensynet til den formelle ytringsfrihed.

Den formelle, materielle og reelle informationsfrihed
Også informationsfriheden kan opdeles i tre varianter. Den formelle informationsfrihed sikrer borgerne, at de frit kan indsamle informationer og oplevelser fra de medier, der rent teknisk er tilgængelige i det pågældende land. Heller ikke denne frihed er nogen selvfølgelighed, hvad f.eks. besættelsesmagtens adfærd overfor BBC's udsendelser til Danmark under anden verdenskrig samt efterkrigstidens kraftige østeuropæiske støjsendere var et klart vidnesbyrd om. Men også danske lovgivere har stillet sig hindrende i vejen for fri modtagelse af informationer og oplevelser. Mest kendt er nok sagen om forbud imod privat eje af tv-parabolantenner i midten af 1980'erne.

Den materielle informationsfrihed har udgjort kærnen i forholdet mellem de traditionelle radio- og tv-institutioner og det danske samfund. Ved oprettelsen af først Statsradiofonien i 1926 og senere TV 2 i 1988 blev disse institutioner ikke alene udstyret først med et monopol, siden med et duopol, de blev også pålagt at forsyne almenheden med et alsidigt programudbud, således at der kunne komme reelt indhold i den formelle informationsfrihed. Denne er jo ikke meget værd i praksis, hvis der ikke er et mangfoldigt og alsidigt udbud at vælge imellem.

Den reelle informationsfrihed forudsætter yderligere, at hele den voksne befolkning er på et økonomisk og uddannelsesmæssigt stade, der gør det muligt for den at tilegne sig de informationer og oplevelser, der udbydes af massemedierne. Også denne grad af frihed er i den faktiske historie endnu en drøm for mange. Især gælder dette på verdensplan, hvor meget store dele af u-landene ikke kan honorere dette krav; men også i Danmark kan man konstatere problemer, bl.a. på baggrund det foruroligende høje antal funktionelle analfabeter.

De elektroniske mediers særlige økonomi
Det nævnes udtrykkeligt i Medieudvalgets kommissorium, at opgaven er "at give de bedst mulige rammer for et kvalitetsbetonet udbud". Den del af disse rammer, der fortjener en nærmere omtale her, er de særlige økonomiske forhold omkring radio- og især tv-virksomhed.

Hovedproblemet er, at der ikke er nogen sammenhæng mellem, hvad det koster at tilvejebringe og distribuere et radio- og TV-program og mængden af lyttere eller seere til det. Sådan er det ikke for de trykte mediers vedkommende, hvor der dels medgår udgifter til fremstilling af et større oplag, dels især tilkommer store ekstra distributionsomkostninger ved salg af et større oplag.

Et tv-program koster det samme at fremstille og udsende, uanset om det ses af 100.000 mennesker eller af 2 millioner. Dette kan give en enorm økonomisk fordel for den, der udsender poulære programmer - forholdsvis langt større end stordrift kan føre til i f.eks. avisbranchen.

Til dette kommer for især tv-virksomhed, at udenlandske tv programmer ikke handles til deres produktionspriser, men til markedspriser, der kan ligge op til 50 gange under fremstillingspisen. Via udenlandsk produktion kan man således forsyne seerne med programmer, der besidder en enorm production value", uden at tv-stationen behøver at betale særligt mange penge for det. Dette er et specielt problem, hvis man ønsker, at danske radio- og tv-stationer skal udsende mange danske programmer. Det forudsætter i givet fald en økonomi, der ikke er bundet til markedsforholdene, således som det (delvist) kan lade sig gøre inden for f.eks. dagspressen.

Den faktiske modsætning mellem informationsfrihed og ytringsfrihed
Traditionelt set har den offentlige politik i forhold til de trykte medier legitimeret sig på grundlag af den formelle ytringsfrihed, medens politikken i forhold til de gamle elektroniske medier har hentet sit legitimeringsgrundlag hos den materielle informationsfrihed.

De to legitimationsgrundlag kommer let i modstrid med hinanden, og man kan heller ikke uden problemer gøre den formelle ytringsfrihed til grundlaget for politikken inden for de elektroniske mediers område, eller lade den materielle informationsfrihed være udgangspunktet for politikken for de trykte medier.

Hvis man f.eks. tillod alle dem, der kunne ønske det, og som det var teknisk muligt at forsyne med en radiofrekvens, at starte deres egen reklamefinansierede radiostation i Danmark, ville ingen af de mange radiostationer komme i besiddelse af tilstrækkelige økonomiske midler til, at den kunne forsyne lytterne med et alsidigt og mangfoldigt programudbud. Heller ikke totaliteten af radioer ville kunne leve op til alsidighedskravet, idet de fleste af økonomiske årsager ville være tvunget til vælge en main stream-programpolitik. Her ville hensynet til den formelle ytringsfrihed (enhver skal have lov til at starte sin egen radio) og hensynet til den materielle informationsfrihed (borgerne skal sikres et alsidigt, mangfoldigt programudbud) komme i konflikt med hinanden.
På den anden side kan man konstatere, at de danske dagblades samlede formelle og reelle partipolitiske preferencer ikke på denne side af anden verdenskrig har svaret til fordelingen i befolkningens politiske holdninger, uden at dette har ført til krav om at indføre den materielle informationsfriheds princip som styringsinstrument for dagspressen til erstatning af den formelle ytringsfrihed, der tillader redaktionen og ejerne at bestemme over graden og arten af partipolitisk tilknytning.

Enhver konkret mediepolitik må finde sin placering i dilemmaet mellem ytringsfrihed og informationsfrihed, der ikke kan løses på nogen fuldkommen måde, hverken inden for de trykte eller de elektroniske mediers områder.

Medieudvalget er opmærksom på denne konflikt og vil i det følgende fremsætte forslag, der på videst mulig måde tager hensyn til begge disse berettigede krav om frihedsrettigheder inden for de elektroniske mediers område.

I den forbindelse er der grund til at fremhæve det ofte fremførte ønske om, at fremtidens offentlige mediepolitik bliver præget af et helhedssyn. Der findes en udbredt erkendelse af, at den hidtidige mediepolitik er blevet stykket sammen af dårligt koordinerede beslutninger om forskellige delområder. Ofte har både de politiske beslutningstagere og de direkte involverede måttet konstatere, at "loven ikke har virket efter hensigten". Behovet for en sammenhængende mediepolitik, der er baseret på klare principper og prioriteringer, er derfor indlysende.

Når udformningen af en sådan politik diskuteres, er det midlertid nødvendigt at være opmærksom på, at begrebet "sammenhæng", sådan som det anvendes i den mediepolitiske debat, kan have i hvert fald to forskellige betydninger. Til tider bruges det for at angive, at der bør være en forståelse for, hvad en bestemt disposition på ét område betyder for andre områder inden for den samlede medieverden. Der tænkes med andre ord på det, der kunne kaldes en operationel sammenhæng. Et klart eksempel fra den løbende debat er en god del af de argumenter, der bruges for reguleringen af reklamer i tv og radio og for forbuddet mod netværks-samarbejde mellem lokale radio- og tv-stationer.

Den anden form for sammenhæng er den, der udspringer af et helhedssyn, som er baseret på et sæt af fundamentale principper og prioriteringer. Ud fra sit kommissorium har Medieudvalget set det som sin opgave at sikre begge sammenhænge i sine anbefalinger.

Ud fra kommissoriet kan der udledes tre overordnede og afgørende principper for den politik, der skal afstikke rammerne for de elektroniske mediers vilkår i fremtiden. Denne politik skal:

Det er Medieudvalgets opfattelse, at det er muligt i en sammenhængende mediepolitik at forene respekten for ytrings- og informationsfriheden med ønsket om at fremme mangfoldighed, alsidighed og kvalitet samt at pege på en fordeling af de økonmiske midler, der sikrer en sådan politik. Det forudsætter imidlertid, at der ikke føres mediepolitik ud fra en forestilling om, at bestemte former for programproduktion og udsendelsesvirksomhed bedst kan styrkes ved, at man direkte forbyder eller hæmmer andre former for en sådan virksomhed (skal den evt. forbydes, må det ske af andre grunde, jf. straffelovens racismebestemmelse).

Det indebærer, at de restriktioner, der hidtil har været fastholdt for at beskytte især de offentligt ejede medievirksomheder mod bestemte former for konkurrence, bliver afskaffet til fordel for en mere aktiv og ekspansiv politik. Den demokratiske samfundsform har nemlig både brug for ressourcestærke og kreative public service virksomheder og for en mangfoldighed af andre tv- og radiostationer, der betjener enten deres geografiske område eller - typisk i de større bysamfund - bestemte befolkningsgrupper.

Dette behov er ikke mindst iøjnefaldende, når det drejer sig om borgernes muligheder for at udnytte retten til frit at ytre sig. Et stort antal medievirksomheder er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at mulighederne for at komme til orde bliver større. Tværtimod kan konkurrence på rent kommercielle vilkår føre til ensartethed i programudbudet og til udelukkelse af det, der kan opfattes som ukonventionelle eller kontroversielle synspunkter. Den etableringsfrihed, der på dette område er en logiske følge af den formelle ytringsfriheds principper, er ikke ensbetydende med, at ytringsmulighederne og dermed den reelle ytringsfrihed samtidig bliver udvidet. Også derfor er en offentlig indsats nødvendig, hvis borgernes muligheder for at komme til orde i en bred vifte af elektroniske medier skal bevares og udvides.

12. Mediepolitiske pejlemærker

Det er disse hensyn til de faktiske muligheder for at komme til orde og for at kunne søge informationer fra et bredt spektrum af medier, der sammen med respekten for ytringsfriheden må være det overordnede udgangspunkt for tilrettelæggelsen af en sammenhængende, offentlig politik for de elektroniske medier. Det indebærer samtidig, at der ved udformningen af denne politik lægges afgørende vægt på, at der fortsat er ressourcer og plads til en dansk tv- og radioproduktion på et højt kvalitativt niveau.

Produktion og udsendelse af danske programmer inden for centrale områder som nyheder, oplysning, underholdning, kultur og kunst er af vital betydning for at imødekomme behovet for demokratisk dialog om både nationale og internationale anliggender af betydning for den danske befolkning.

Behovet for public service medier
Det er den udbredte erkendelse af et sådant behov, der har placeret begrebet public service centralt i debatten om den fremtidige radio- og tv-politik. Medieudvalget har derfor set det som en vigtig opgave at foretage en nøjere begrebsmæssig og historisk analyse, der præsenteres i denne betænknings kapitel 2. Som det fremgår, kan public service ikke sættes på nogen entydig og indiskutabel formel. Men samtidig står det klart, at der knytter sig nogle karakteristiske træk til begrebet. Det gælder først og fremmest forpligtelsen til at levere et mangfoldigt programudbud. Men ofte bliver også styreformen, det lovmæssige grundlag og finansieringen inddraget i debatten om, hvad der retteligt kan betegnes som public service virksomheder inden for radio og tv.

Det vil være af central betydning for en kommende lovgivning, at den arbejder med en klar afgrænsning af begrebet med udgangspunkt i de overordnede programmæssige forpligtelser. Det er så meget mere vigtigt, eftersom antallet og gennemslagskraften af private, kommercielt drevne virksomheder efter alt at dømme vil vokse. En klar forståelse af, hvad der falder ind under public service begrebet, er derfor nødvendig.

Det er i den forbindelse blevet diskuteret, om de overordnede formål med at drive public service virksomhed bedst kan sikres igennem konkurrence, koordination eller en enhedsorganisation. Svaret på det spørgsmål er i næste omgang afgørende for, om public service bedst kan sikres igennem én, to eller flere medievirksomheder, der er forpligtet på dette begreb. Og den struktur, der vælges, er igen af central betydning for de finansieringsformer, der anvendes. Endelig kan vi fra vore nabolande se, at public service virksomheden kan organiseres både i offentligt og privat regi. Spørgsmålet er derfor, om vi her i landet skal fortsætte vor tradition for offentlig eje af public service medierne.

Finansiering
Historisk har public service været forbundet med licensfinansieringen. Men som eksemplet TV 2 i Danmark viser, er også reklamefinansiering en mulighed. Det samme viser erfaringer fra en række andre lande. Men i begrebets moderland, Storbritannien, er der en skarp opdeling mellem de licensfinansierede og de reklamefinansierede public service virksomheder. Uanset forskelle i finansieringsstrukturer er licens og/eller reklameindtægter imidlertid fortsat langt de vigtigste indkomstkilder, medens sponsorering spiller en beskeden, men dog stigende rolle.

De finansieringskilder, der stilles til rådighed for public service virksomhed, og den fordeling og adskillelse, der måtte blive foretaget, må ydermere vurderes, dels i lyset af internationale reguleringer, først og fremmest i EU-regi, dels på baggrund af de samlede markedsvilkår i Danmark. I fuld erkendelse af, at der ikke kan være tale om mere end et kvalificeret skøn, har Medieudvalget forsøgt at vurdere, hvordan de potentielle reklameindtægter vil udvikle sig i de kommende år, jf. bilag 3 og 4. Og den vurdering viser, at der vil være grænser for vækst på dette område. Hvor stor væksten bliver, afhænger først og fremmest af den generelle udvikling i samfundsøkonomien, dernæst af omfanget og graden af de restriktioner, der lægges på annoncering i radio og tv. Fordelingen af det samlede reklameprovenu er endelig stærkt afhængig af antallet af aktører på de forskellige markeder.

De fremtidige finansieringsformer må dog under alle omstændigheder anskues i snæver sammenhæng med de meget betydelige investeringsbehov, de elektroniske medier vil stå overfor i de kommende år. Disse behov udspringer først og fremmest af digitaliseringen af både produktionen og distributionen. I kraft af de nuværende ordninger har hverken Danmarks Radio eller TV 2 haft mulighed for at foretage hensættelser til sådanne investeringer. Der er derfor i den løbende debat blevet fremsat forslag om, at disse investeringsbehov må dækkes ind gennem ekstraordinære foranstaltninger. I den forbindelse er det blevet fremhævet, at netop radio og tv - men her især tv - kan virke som teknologiske lokomotiver. En hurtig gennemførelse af digitaliseringen på dette felt kunne være et element i en samlet politik, der tager sigte på at placere Danmark på et informationsteknologisk højt niveau.

Frihed for medie-institutionerne
De fundamentale arbejdsvilkår for public service medierne såvel som de private, uforpligtede kommercielle virksomheder vil fortsat blive fastsat igennem lovgivningen og dens administration. Det er derfor et centralt spørgsmål, hvordan disse arbejdsvilkår skal udformes. Som de er nu, bliver de mødt med kritik fra stort set alle virksomhedstyper inden for medieområdet. Danmarks Radio og TV 2 mener, at de selv bør have mulighed for at disponere over de penge de tjener, i stedet for at være underlagt politisk bestemte budgetrammer. Endvidere finder de lovgivningen for restriktiv, når det gælder muligheden for at tage nye initiativer i konkurrencen med kommercielle kanaler. Fra disse kanaler lyder der til gengæld kritik af den gældende lovgivnings restriktioner på reklameindslag og forbud mod netværk. Endvidere kritiseres den nuværende lokalradio- og -tv-ordning for at være præget af politiske hensyn, vilkårlighed og inkompetence ved uddelingen og administrationen af sendetilladelser.

Dertil kommer, at de offentlige støttemuligheder til lokalmedierne har været præget af store udsving og svært gennemskuelige kriterier. Og afgiftsbetalingen for brug af rettighedsbelagt musik er for mange radiostationer en tung økonomisk byrde.

Taget under ét er spørgsmålet om graden af politisk styring derfor centralt for den fremtidige mediepolitik. Denne styring har som sit udgangspunkt, at der selv med de nye teknologiske muligheder fortsat er et begrænset antal distributionskanaler til rådighed. Det gælder især de jordbaserede frekvenser, men af økonomiske årsager gælder dette også i nogen udstrækning for danske kabelanlæg. Men udover fordelingen af de til rådighed stående sendemuligheder kan den politiske styring have to andre formål. Et formål kan være at fremme bestemte mediepolitiske målsætninger såsom mangfoldighed i udbudet og valgfrihed for den enkelte. Et andet formål kan være at fastholde en eller anden grad af økonomisk og styringsmæssig kontrol med de elektroniske medier.

Den danske mediepolitik, som den hidtil er blevet udformet, har været ført med disse formål for øje. Igennem lovgivning og administrativ praksis har den politiske styring i den ene eller anden form omfattet følgende områder:

Det fremtidige mediebillede
Alle disse områder er i denne betænkning blevet underkastet en principiel og overordnet analyse. Som det vil fremgå, er vilkårene for den politiske styring under hastig forandring. Det indebærer, at en ny, sammenhængende lovgivning for de elektroniske medier også af denne grund er bydende nødvendig. Nogle få eksempler kan i den forbindelse fremhæves:
Den internationale konkurrence er ved at antage nye former. Det gælder ikke blot antallet af udenlandske kanaler, der kan modtages i Danmark, men også ændringerne på det globale marked, når det drejer sig om produktion og indkøb af programmer. Der sker her en markant koncentration. Manglen på programstof i forhold til det stadigt stigende antal kanaler presser således priserne i vejret på kvalitetsprogrammer inden for alle genrer.

På det internationale niveau, især i EU-regi, arbejdes der med planer om fælles normer for mediepolitikken. Disse planer omfatter ikke blot reklameregler, begrænsninger i ejerskab og retningslinjer for etablering af medievirksomheder. De omfatter også forslag til normer for det redaktionelle og programmæssige indhold. Da disse planer kan få betydning for den danske lovgivning, er det vigtigt, at Danmark øver en aktiv indsats i disse forhandlinger for at få respekteret ytringsfrihedens og informationsfrihedens fundamentale principper.

I den danske sammenhæng vil udvidelsen af forskellige former for transmissionsmuligheder stille nye krav til formuleringen af de regler, der styrer fordelingen af sendetilladelser. Det gælder både de kriterier, der opstilles for tildelingen af disse tilladelser, og etableringen af det eller de organer, som skal træffe beslutninger på dette felt.

Den informationsteknologiske udvikling vil skabe nye og udvidede muligheder for transmission via kabelanlæg. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt de forpligtelser, der ved lov stilles til operatørerne af kabelanlæg, skal revideres.

Samarbejde med uafhængige producenter om programproduktion er et element af stigende betydning for debatten og beslutningerne om de elektroniske medier. TV 2 fik ved sin oprettelse en struktur, der skulle fremme et bredt og alsidigt produktionsmiljø igennem en udstrakt brug af private entrepriseproducenter. Samtidig er Danmarks Radio blevet kritiseret for ikke at lægge produktioner ud i entreprise i tilstrækkeligt omfang. Spørgsmålet er, om de offentlige public service mediers brug af entreprise fortsat skal være et lovgivningsanliggende, og om det i givet fald skal gælde for begge institutioner.

Den tredje landsdækkende tv-kanal bliver fortsat ikke anvendt. Den teknologiske udvikling har betydet, at der ved hjælp af digital teknik kan etableres fire tv-programkanaler på denne kanal. Skal der nu træffes beslutning herom, og hvem skal i givet fald have lov til sende på disse kanaler?

Heller ikke den fjerde landsdækkende FM-radiokanal bliver anvendt. Skal den tages i brug, og i bekræftende fald af hvem? Den beslutning skal ses i snæver sammenhæng med de kommende digitale transmissionsmuligheder for både landsdækkende og regional radio.

Institutionen Danmarks Radio driver både radio- og tv-virksomhed. Ville en deling af institutionen i to helt selvstændige public service institutioner føre til en større fleksibilitet for begge samt muliggøre et omfattende tværgående samarbejde mellem TV 2, DRs radiodel og DRs tv-del, eller ville en deling tværtimod svække Danmarks Radio som public service institution?

Repræsentanter for lytter- og seerorganisationerne har vedholdende kritiseret, at de ordninger, der blev indført med loven om TV 2 og med ændringerne i Danmarks Radios styrelse, har svækket lytter- og seerindflydelsen på public service virksomhederne. Spørgsmålet er, om denne kritik skal imødekommes, eller om en imødekommelse vil indebære en uønsket begrænsning i disse virksomheders programmæssige uafhængighed af bestemte interesser.

Lovgivningen om de lokale radio- og tv-stationer har været under debat lige så længe, som ordningen har eksisteret. Foruden spørgsmålet om adgangen til at etablere netværk er det spørgsmålene om de lokale nævns administration af området, den lokale ytringsfrihed, sendeområdernes størrelse, finansieringsmulighederne og bedre adgang til offentlige støttemuligheder, der er i fokus. Desuden er de lokale elektroniske medier som alle andre elektroniske medier trængt af den skærpede konkurrence. Det er vigtigt at afhjælpe disse problemer for at bevare de lokale elektroniske medier som betydningsfulde bidragsydere til såvel fornyelsen af de landsdækkende elektroniske medier som den lokale debat.
Til disse problemstillinger kan så føjes de mere vidtgående ideer, der er blevet fremsat i den løbende mediepolitiske debat. Ét yderpunkt er, at enhver form for public service virksomhed skal afskaffes, således at al radio- og tv-virksomhed udøves på ren kommerciel basis. Fordelingen af sendefrekvenser skal både nationalt og lokalt ske ud fra auktionsprincippet, således at tilladelserne gives til de højest bydende. Et andet yderpunkt er, at de to public service virksomheder lægges sammen i én stor offentlig virksomhed med én politisk udpeget bestyrelse.

Mellem disse yderpunkter er der mange varianter, der har spillet en rolle i den offentlige debat. Hensigten med denne betænkning er at beskrive og analysere disse varianter i deres sammenhæng, så de bedre kan vurderes i relation til en overordnet og samlet mediepolitik. En sådan mediepolitik kan formuleres ud fra forskellige grundsynspunkter og kriterier. Og derfor er der heller ikke noget entydigt svar på de problemer, der fremstår som de centrale i den aktuelle mediepolitik.

Men til bestemte mål hører der konkrete midler. Et væsentligt formål med denne betænkning er at belyse netop denne form for sammenhæng, da den ikke altid har været lige klar i den hidtil førte mediepolitik. Derfor er Medieudvalgets anbefalinger formet som helhedsmodeller, der hver for sig søger at løse de centrale problemstillinger på en koordineret måde.