2. Det politiske demokrati

For at kunne vurdere nyhedsmediernes rolle i det politiske demokrati er det nødvendigt at have et normativt grundlag, en slags målestok for, i hvilket omfang og på hvilken måde nyhedsmedierne bidrager til at styrke demokratiet -eller det modsatte. Derfor gives der indledningsvis en præcisering af nogle betingelser for, at man kan tale om et velfungerende demokrati.

Demokrati handler både om måden, der diskuteres på, og måden, der træffes beslutninger på. Derfor må udviklingen i mediernes diskussionsforum vurderes i sammenhæng med forandringerne i de politiske institutioners beslutningsfora. Forandringer det ene sted kan ændre betingelserne for virksomheden det andet sted. For at skabe en baggrund for at forstå dette samspil, beskrives nogle centrale udviklingstræk i de politiske institutioner. Da hovedsigtet med denne rapport er at gøre rede for de mediemæssige forhold, er gennemgangen af de politiske institutioners udvikling meget skematisk og kortfattet.

2.1. Et velfungerende demokrati

Hvis man kortfattet bliver bedt om at præcisere betingelserne for et velfungerende demokrati, vil de fleste - med rette - tænke på de grundlovssikrede rettigheder: Ytringsfrihed, herunder pressefriheden, og den frie og almindelige stemmeret. Dertil kommer grundlovens forskellige præciseringer om de demokratiske institutioners virke, magtens deling osv. Dernæst vil graden af deltagelse i det politiske liv normalt blive vurderet som et indeks for demokratiets velbefindende. Det gælder først og fremmest deltagelse i de centrale valghandlinger til de repræsentative forsamlinger Folketing, amtsråd og kommunalbestyrelse; men det vedrører også deltagelse i bredere forstand: en høj grad af deltagelse i partiarbejde, græsrodsbevægelser, foreningsarbejde, deltagelse i alt fra forældrearbejde i børnehaven til internationalt samarbejde vil blive vurderet som positivt for demokratiets helbredstilstand. Folkelig deltagelse i organisations- og beslutningsprocesser på alle niveauer er indeks for demokrati.

For en vurdering af den offentlige politiske debat, der i høj grad er medieformidlet, er det nødvendigt at inddrage yderligere kriterier. Her skal nævnes nogle få, centrale indikatorer for den demokratiske debats velbefindende:

* Adgangen til medier og dermed muligheden for at komme til orde i en bredere offentlighed, enten selv eller med journalisters mellemkomst, bør være så fri og omfattende som mulig. Specielt borgere, der ikke har institutionel tilknytning, skal have ressourcer stillet til rådighed, så en sådan principiel adgang til at udtrykke sig også er en reel mulighed. Ikke kun adgangen, men også den faktiske brug af denne adgang er et mål for demokratiets velbefindende.

* Adgangen til information bør være så fri og omfattende som mulig - uden at det går ud over enkeltindividers privatliv. Samfundet bør råde over mange forskelligartede informationskilder, så både borgere, politikere og journalister kan debattere og handle på så informeret et grundlag som muligt. Igen er det ikke kun adgangen, men også den faktiske brug, der er et mål for demokratiets velbefindende.

* Kritisk journalistik. Nyhedsmedierne skal som offentlighedens repræsentanter være uafhængige af statslige og private interesser. De skal kritisk reflektere og afprøve offentlige og private aktørers udsagn og handlinger og selvstændigt opsøge og afdække problematiske områder. Journalistik skal indholdsmæssigt være baseret på væsentlighedskriterier og i formen være interessevækkende og almen tilgængelig. Informationsadgang og kritisk journalistik er afgørende for debattens kvalitet.

* Mangfoldighed i medieudbud. Den politiske kommunikation i samfundet skal reflektere de forskellige holdninger og interesser, der er i det danske samfund. Politiske, sociale, kulturelle, etniske og religiøse interesser skal være repræsenteret gennem medierne.

* Debatten skal hænge sammen med beslutninger. Den offentlige debat skal føres på en måde, så meningsdannelsen reelt kan nå at påvirke beslutningsprocessen; ikke kun det endelige resultat, men også selve problemformuleringsfasen. I debatten skal valgmuligheder, begrundelser og konsekvenser være velbelyst. Diskussioner inden for de politisk administrative institutioner må ikke foregå løsrevet fra den offentlige diskussion - og vice versa.

* Hensyn til mindretal og informationssvage. På samme måde som samfundets sociale velfærd måles i forhold til, hvordan de svageste i samfundet behandles, viser demokratiets livskraft sig i den måde og det omfang, det tillader og muliggør medieadgang og -repræsentation for mindretal, informationssvage grupper og anderledes tænkende.

2.2. Politikkens forandring

Det mest iøjnefaldende ved de politiske institutioners udvikling er partiernes vigende betydning. Partierne udgør ikke længere faste identifikationspunkter for borgernes politiske vurderinger og adfærd, og partierne har næsten helt mistet deres rolle som kulturelle og sociale bevægelser i det civile samfund. Vi har ikke fået amerikanske tilstande, hvor partierne er reduceret til opstillingsmaskinerier og fora for lobbyisme; men nogle danske partier har kun ringe institutionel basis uden for det repræsentative parlamentariske system. Partipolitisk loyalitet og ideologi har måtte vige for en mere sagsorienteret og tidsbunden tilknytning og stillingtagen.

Det hører imidlertid med til billedet, at der på trods af partiernes reducerede rolle ikke har vist sig substantielle alternativer. Græsrodsbevægelser, individuelle initiativer, private organisationer eller noget helt fjerde har ikke i større omfang vundet indpas i det politiske liv. Partierne har i forhold til organiseringen af det repræsentative demokratis centrale institutioner fastholdt deres position og praktiske uundværlighed. Der er altså ikke tale om, at partierne har udspillet deres rolle; men deres rolle er blevet reduceret og ændret. Specielt betyder partiernes dalende organisatoriske indflydelse uden for det repræsentative demokratis 'maskineri', at meningsdannelsen i samfundet i stigende grad varetages af andre institutioner, ikke mindst af medierne og den journalistiske profession A HREF="#f2">(2).

En anden væsentlig forandring vedrører forholdet mellem stat og samfund. Gennem 1980'erne og fortsat i 1990'erne har praktisk talt alle offentlige institutioner været gennem en omstillingsproces, der afspejler et generelt holdningsskifte eller ændret rationalitet i det politiske liv. Det karakteristiske ved velfærdsstaten fra 1950'erne til 1970'erne var, at staten og de offentlige institutioner spillede en afgørende rolle for hele den samfundsmæssige udvikling. Staten var drivkraften i opbygningen af velfærdssamfundet, og den centrale planlægning var afgørende for denne opbygning. Gennem central planlægning og den deraf følgende opbygning af professionel ekspertise kunne man fra politisk hold ændre og fastlægge det civile samfunds behov og udvikling.

Fra midten af 1970'erne blev denne velfærdsmodel i stigende grad præget af krisesymptomer, økonomisk, politisk og styringsmæssigt. Det blev åbenbart, at der var grænser for den centrale planlægnings effektivitet, ligesom den både fra det politiske højre og venstre kritiseredes for sin umyndiggørelse af borgerne.

En omstilling af det danske velfærdssamfund blev gennemført i 1980'erne under overskrifter som afbureaukratisering, decentralisering, monopolbrud, privatisering, deregulering m.m. Denne omstilling var båret af en væsensforskellig indstilling til statens, det offentliges og dermed politikkens rolle. Fremfor at have den centraliserede planlægning som retningsgiver for samfundet udvikling, blev der i stigende grad lagt vægt på brugerne som styringsredskab for udformningen og størrelsen af offentlige ydelser. "Pengene skal følge borgernes valg", lød det nye diktum, der skulle effektivisere og ændre de offentlige institutioner. Bag brugerorienteringen lå en forestilling om, at det offentliges virksomhed i stigende grad skulle drives efter principper hentet fra det private marked. Staten, politikere eller fageksperter skulle ikke længere (alene) bestemme, hvilke ydelser, det offentlige skulle levere. I konsekvens heraf indførtes styringsredskaber i de offentlige institutioner, der i højere grad lagde vægt på brugersiden eller afsætningen. Og i stigende grad fik private virksomheder mulighed for at tilbyde offentlige ydelser i konkurrence med det offentlige.

Den ændrede statsopfattelse, der kommer til udtryk i denne proces, benævnes undertiden den "responsive stat"(3) Staten er ifølge denne opfattelse ikke længere planlægger på samfundets vegne, men snarere leverandør af serviceydelser til befolkningen. Hvor den gamle velfærdsstat var kendetegnet ved en klient-relation mellem professionel 'behandler' (læge, socialrådgiver, lærer o.s.v.) og bruger, ligner denne relation i den responsive stat snarere forholdet mellem privat producent og forbruger (Jensen & Højrup, 1993). Ændringen indebærer et autoritetsskifte: Hvor den professionelle ekspertise før kunne definere behov og behandling, er det nu 'kundens' adfærd, der styrer udviklingen.

Politikernes rolle ændres i lyset af dette kursskifte. De skal ikke være forkæmpere for ideologiske eller interessebetonede synspunkter, eller være specialister, der skal overvåge de enkelte institutioners drift. Tidligere arbejds- og finansminister Henning Dyremose har for nyligt udtrykt kursskiftet således:

Polikernes opgaver vil derfor blive at fastlægge de overordnede målsætninger, opstille resultatkrav mm., og de skal i langt højere grad se sig selv som bestillere - ikke som producenter. [...]
[Politikerne] må tage ansvaret for de tværgående prioriteringer, for serviceniveauet, og de må sikre de rette mængder og kvalitet i et varieret udbud af offentlige serviceydelser.
Politikerrollen er - uanset om vi er i Folketinget eller i kommunerne - under forandring. Vi er på vej imod en ny og mere overordnet politikerrolle, som jeg også tror bliver mere spændende at udfylde.

(Henning Dyremose: "Markedsorienterede løsninger i praktisk politik", s.106-7, in Brydensholt (1993))
I den responsive stat er det politikernes rolle at være lydhøre, responsive, over for samfundets individer. Politikerne rekvirerer offentlige ydelser på borgernes vegne hos offentlige og private serviceleverandører, der nu ikke længere skal sætte præmisserne, men blot levere varen. Og i stedet for at være tynget af ideologi, interessekamp og detailkundskab skal den nye politikerrolle koncentrere sig om overordnet planlægning med effektivitet og brugervenlighed som væsentligste styringsparametre.

Set i det lange historiske perspektiv er der sket et dramatisk kursskifte. Hvor politik tidligere var forbundet med autoritet til at sætte den centrale planlægning igennem, er politik i dag snarere blevet til en form for servicevirksomhed. Og for borgeren er politik ikke længere en pligt, men en service på lige fod med andre typer af forbrugsmuligheder.

Nu skal forestillingerne om den responsive stat ikke tages for fuldt pålydende. Tankesættet kan næppe kaldes en sammenhængende teori, og det er heller ikke en fuldt dækkende beskrivelse af, hvilken udvikling der faktisk har fundet sted. Den responsive stat og beslægtede forestillinger må snarere siges at være en blanding af ønsketænkning, politiske argumenter for en bestemt omstillingsproces og en registrering af udvalgte tendenser i udviklingen.

Andre udviklingstendenser modsiger forestillingen om den responsive stat. Ideologi i mere gammeldags og partipolitisk forstand dominerer givetvis ikke det politiske liv i samme grad som tidligere. Men der er ikke meget, der tyder på, at interessegrupper spiller en mindre fremtrædende rolle i udformningen af dagens politik, snarere tværtimod. Og kravene til politikeres faglige ekspertise og detailkundskab er heller ikke blevet mindre. Netop fordi andre institutioner i stigende grad blander sig i den politiske proces og kan trække på store vidensmæssige ressourcer, stilles der stadig større faglige vidensmæssige krav til politikere.

Et andet problem i forestillingen om den responsive stat vedrører dens fokusering på individet. Samfundet består af (for)brugere, individer, der alle vælger frit. Sociale skel, interessemodsætninger m.m. har ikke nogen plads i denne service-tankegang. Den politiske proces's karakter af forhandling, interessekamp og økonomisk fordeling af ressourcer mellem forskellige sociale grupper kan derfor ikke begribes inden for dette tankesæt. Og der er givetvis stor uenighed mellem sociale grupper om, i hvor høj grad de serviceres af de folkevalgte.

Trods disse indvendinger skal det imidlertid slås fast, at uanset hvordan man stiller sig til markedsorienteringen i den offentlige sektor, så er der tale om en ændret politisk rationalitet. Hvor politik tidligere var et hverv med politisk autoritet til at bestemme både statens og samfundets udvikling, er det i dag i stigende grad blevet en serviceydelse. Politikken har i mindre grad sin egen autoritet, men må basere sin autoritet på sin servicering af befolkningen.

2.3. De politiske institutioners geografi

De politiske institutioner har i efterkrigstiden undergået en forandring i deres sociale geografi: i tid, rum og aktører. Først og fremmest kan man konstatere, at stadig flere områder af samfundets liv gøres til genstand for politiske overvejelser og beslutninger. Dagsinstitutionsområdet er en politisk institutionalisering af aktiviteter, der førhen kun blev udøvet bag hjemmets fire vægge; mængden og arten af fisk, som fiskekutteren haler ind, registreres og diskuteres ikke kun på havnemolen, men også på Christiansborg og i Bruxelles. Og hvert år lægges nye områder til politikken: den industrielle udnyttelse af dyrs, planters og menneskers genetiske koder, forældreretten til børn født uden for livmoderen osv.

En væsentlig konsekvens af dette er, at skellet mellem offentlige anliggender og privat og personlig virksomhed udviskes. Tidligere private og personlige sager bliver genstand for offentlig regulering og debat, og det offentlige indoptager selv en række af den private og personlige sektors styringsinstrumenter, f.eks. den tidligere nævnte afsætningsstyring af offentlige virksomheder; men også den mere personlige, intime diskussions- og omgangsform vinder eksempelvis indpas i de statslige institutioner.

Centrum for den politiske virksomhed har flyttet sig, eller snarere mangfoldiggjort sig. Pedersen et al. (1994) peger på henholdsvis internationaliseringen og decentraliseringen af det politiske liv som de helt centrale udviklingstræk inden for de sidste par årtier. Specielt EU institutionernes stigende indflydelse har flyttet en del af den politiske aktivitet og beslutningskompetance ud af det nationalstatslige regie. Samtidig har landet gennemlevet en omfattende decentralisering af det politiske liv med øgede kompetancer på lokalt og regionalt niveau. Den nationale politiske scene er relativt blevet mindre betydningsfuld, i og med landet på en og samme tid er blevet integreret i et omfattende europæisk politisk samarbejde og er blevet et af de mest decentraliserede lande i Europa. Politikken er rykket både 'op' og 'ned' i forhold til det nationale, hvorved Folketinget både mister kompetance og i stigende grad kommer til at fungere som et mellemled, der skal koordinere det internationale og regionale snarere end selv tage initiativet og beslutningerne.

Pedersen et al. (1994) og andre forskere peger endvidere på en stigende fagspecialisering i politikken. Denne specialisering er både et resultat af sagsområdernes stigende kompleksitet og af den øgede betydning af høring og forhandling mellem involverede interessegrupper. På både lokalt, nationalt og internationalt niveau er der opstået et omfattende netværk af udvalgs-, hørings- og konsultationsoffentligheder, der hverken er offentlige eller private og ikke har nogen entydig legal status og dermed ansvarsforpligtelse. Disse fagspecialiserede offentligheder har deres force i, at de kan inddrage en betydelig ekspertise og samtidig kan fungere som mere eller mindre uformelle forhandlingsrum mellem en lang række parter; ved at inddrage en lang række interessegrupper på et tidligt tidspunkt kan det politiske system sikre sig, at der på forhånd skabes en vis konsensus om omfattende og detaljerede forslag til love og regler. Interessegrupper sikrer på deres side, at de får sat 'fingeraftryk' på lovgivningen.

De politiske sagsområders kompleksitet og forhandlingerne mellem interessegrupper både regionalt og internationalt bevirker ikke mindst, at beslutningsprocesserne tager lang tid, ofte flere år. En konsekvens er bl.a., at de traditionelle beslutningstagere, folketingspolitikere og ministre, ikke er inddraget i hele forløbet, men ofte kun tager del i den afsluttende beslutningsfase, hvor der ikke er mange muligheder for at lave store ændringer; man kan måske detailjustere eller sige ja eller nej til helheden.

Der er næppe tvivl om, at dette system er ganske effektivt i forhold til at inddrage relevant sagkundskab og koordinere mange forskellige interesser. Set fra et demokratisk synspunkt må man imidlertid sige, at denne forhandlings- og beslutningsmæssige effektivitet opnås på bekostning af den generelle offentligheds indsigt og deltagelse. Der er en manglende kobling mellem den almindelige nyhedsformidlings dagsorden og de specialiserede fag- og interesseoffentligheders dagsorden. Dette skyldes, at de specialiserede offentligheder ofte har en lukket, halvofficiel karakter, som i praksis gør dem mindre tilgængelige for den almindelige offentlighed. Det skyldes tillige, at nyhedsmedierne ikke taler samme sprog som de specialiserede fora og ikke har samme horisont, når det gælder tid og rum: Nyhedsmedierne er optaget af det dagsaktuelle og for dem varer en længerevarende sag højst en måned - ikke flere år.

Nyhedsmedierne er optaget af scenen på Christiansborg, og de bruger ikke megen tid på udvalgsarbejde i Bruxelles eller blandt interessegrupper på det regionale plan. Dette har for så vidt altid kendetegnet nyhedsmedierne, men det skaber større problemer, når det politiske liv får flere aktører, foregår andre steder og får en endnu længere tidshorisont. Nyhedsmedierne kommer i stigende grad til at stille politikere til ansvar for beslutninger og handlinger, som de kun formelt, men ikke reelt har den afgørende indflydelse på.

Dette misforhold mellem mediernes politiske offentlighed og udviklingen i de politiske institutioners geografi giver anledning til en forståelseskløft og tillidskrise mellem politikere og borgere. Borgerne kan - for så vidt med rette - føle at politikerne er handlingssvage og måske ligefrem 'systemets' tro tjenere. Politikere kan omvendt føle, at de er ude af stand til at efterleve opinonens krav og i stigende grad må forholde sig til to forskellige politiske dagsordener: den populære dagsorden i medierne, der bestemmer politikernes overlevelseschancer ved kommende valg, og den fagspecifikke dagsorden, som giver mulighed for indflydelse.

Denne kløft skærpes af den tidligere omtalte tendens til, at politik får karakter af service-virksomhed. Der skabes et øget forventningspres til politikeres 'leveringsdygtighed', samtidig med at leveringsdueligheden i stigende grad er afhængig af forhold, der ligger uden for den Christiansborgspolitiske scene.


Fodnoter:

2. Den nyligt vedtagne lov om øget partistøtte er et tydeligt udtryk for, at partiernes rolle i stigende grad er forbundet med det repræsentative demokratis institutioner; partiernes forankring i det øvrige samfund giver kun ringe økonomisk fundament for deres virke. [tilbage]

3. For en diskussion af dette begreb se eksempelvis Brydensholt (1988) og Andersen (1989). For en diskussion af begrebet i forhold til public service mediernes udvikling se Søndergaard (1994). [tilbage]