7. Konsekvenser af et øget udbud af udenlandsk tv og vurdering af undersøgelsens resultater i mediepolitisk sammenhæng

Det fremgår af kapitel 1, at der var tre hovedelementer i Medieudvalgets formål med analysen af udenlandsk tv's rolle i Danmark.

Det første element - en undersøgelse af udenlandsk tv's aktuelle rolle i udbud og forbrug af tv - er behandlet i kapitlerne 4-6. Det to øvrige elementer, en vurdering af konsekvenserne for danske tv-kanaler af et øget udbud af udenlandsk tv, og en diskussion af de fundne resultater i en mediepolitisk sammenhæng, tages op i dette kapitel.

Konsekvenser af et øget udbud af udenlandsk tv

Undersøgelsen peger med ret stor sikkerhed på, at en udvidelse af udbudet af udenlandsk tv i den danske del af tv-landskabet kun vil påvirke forholdet mellem det udenlandske og danske forbrug svagt til fordel for udenlandske programmer i det omfang en eventuel forbrugsudvidelse ikke kan tilfredsstilles gennem det dansk producerede udbud - og den lave udnyttelsesgrad tyder på, at der for de fleste seere er betydelige muligheder for at øge forbruget; det vil især være muligt, hvis der sker en bedre distribution af disse programmer, fx ved at sendefladen fordeles på flere kanaler. - Forudsætningen for denne konklusion er, at de dansk producerede programmers mængde og kvalitet ikke ændres. - Hvis det udenlandske udbud derfor blot øges i den danske del af tv-landskabet, vil det med stor sandsynlighed medføre en reduktion af den samlede udnyttelsesgrad og dermed en dårligere ressourceudnyttelse i den danske del af tv-landskabet.

Undersøgelsens resultatet peger også på, at forbruget af udenlandske programmer med større sandsynlighed vil øges, hvis udbudet øges i den danske del af tv-landskabet frem for den udenlandske, hvor det til gengæld er mere sandsynligt, det vil ske i større omfang.

Det fremgår indirekte af den fulde ordlyd af Medieudvalgets formålsformulering og af opklarende samtaler, at udvalgets interesse reelt er konsekvenserne for de danske kanaler af et øget udbud af tv i den udenlandske del af tv-landskabet.

Denne interesse hænger naturligt sammen med, at der praktisk talt ikke er grænser for det "teknisk mulige", eller med andre ord antallet af udenlandske kanaler der principielt kan blive tilgængelige i Danmark. Da den mediepolitiske debat midt i 90'erne er stærkt præget af en forventet voldsom vækst i antallet af kanaler i den udenlandske del af tv-landskabet, analyseres konsekvenserne af en sådan vækst i lyset af de fundne resultater i den resterende del af dette afsnit.

Konsekvenserne for de danske tv-kanaler og danskernes forbrug af udenlandsk tv må ses i lyset af det allerede eksisterende store antal teknisk og faktisk tilgængelige kanaler, der slet ikke eller i begrænset omfang udnyttes i danskernes tv-forbrug. Uden radikale indholdsmæssige ændringer peger undersøgelsens resultater på, at det ikke er sandsynligt, at et øget antal udenlandske kanaler i nævneværdig grad vil påvirke det samlede tv-forbrug i Danmark.

Blandt de udviklingsmuligheder, der satses mest på, er brug af digitale distributionsmuligheder via satellit og udvikling og brug af jordsendte digitale kanaler.

I det omfang, dette realiseres, billiggør det satellitdistributionen (yderligere) og kan medføre en større vækst i antallet af satellit-kanaler end hidtil set. For de danske jordsendte kanaler bliver konsekvenserne (1) en forøgelse af antallet af kanaler, (2) at de nye kanaler ikke kan modtages (umiddelbart) af analoge apparater og (3) en dobbeltdistribution af de eksisterende kanaler i en anslået periode på 10 år med heraf følgende ekstra omkostninger, der fx kan gå ud over mulighederne for at fastholde eller øge den danske produktion. Dette vil også være en mulig konsekvens, hvis adgangen til et øget antal kanaler omsættes til en forøget sendetid.

Hvis de danske kanaler ikke tilføres flere midler eller rationaliserer sig til disse i forbindelse med et øget udbud, og vil kanalerne øge udbudet, må det nødvendigvis først og fremmest ske ved at øge importen og dermed transnationaliseringen af det samlede udbud. - De sandsynlige konsekvenser af dette er anført ovenfor.

Et øget udbud af teknisk tilgængelige udenlandske satellit-kanaler vil støde ind i to flaskehalse, når det teknisk mulige skal omsættes til faktisk modtagelse og forbrug.

Den første flaskehals består i, at en forøgelse af udbudet af udenlandske kanaler skal ske i konkurrence om plads i distributionsapparatet med nye danske (satellit)-kanaler og jordsendte kanaler, og denne konkurrence vil skærpes, hvis EU's transparency-krav for digitaliserede kanaler opretholdes. Konkurrencen vil også gælde de positioner, de individuelle paraboler er rettet mod.

Det er sandsynligt, at flere husstande vil kunne komme til at modtage flere kanaler, men ikke i et sådant omfang, at det på nogen måde modsvarer den teknisk mulige udvikling i udbudet. Konkurrencen vil altså skærpes om at være med i det udbud, der skal konkurrere om danskernes forbrug. - Udviklingen vil medføre øgede omkostninger for husholdningerne, tv-kanalerne og ejerne af infrastrukturen.

Den anden flaskehals i forhold til realiseringen af flere kanaler med et større forskelligartet udbud er tv- og filmproducenternes kapacitet og mulighed for rentabel produktion. Og der skal noget nyt i kanalerne, for at det tekniske potentiale får en mulighed for at blive realiseret. - Denne flaskehals kan i form af handelsvilkårene og produktionsomkostningerne også påvirke alle danske kanalers økonomi negativt både i forbindelse med import og dansk produktion.

I forlængelse af det (ubegrænsede) teknisk mulige og det (begrænsede) økonomisk rentable vil seeradfærden være helt afgørende for, om et eventuelt øget udbud vil påvirke forbrugets omfang og sammensætning på programkategorier, danske og udenlandske programmer og det udenlandske forbrugs nationale baggrund.

Det er ikke vigtigt at forudsige den kvantitative udvikling i den udenlandske del af udbudet; det er ligegyldigt, om der er 60 eller 400 kanaler, hvis det er rigtigt, at den bedste prognose for forbruget er, at det vil påvirkes ganske lidt i forhold til det nuværende. - Det skal i den sammenhæng erindres, at udviklingen fra 1984-1995 kun i meget begrænset omfang kan bruges til at prognosticere fremtiden, idet de største ændringer måske er sket, de mest påtrængende behov er dækket, og der er opstået en voldsom overkapacitet af ensartet karakter i udbudet sammenlignet med forbruget af tv.

Resultaternes relation til reguleringer og politiske mål

Vurderinger af udviklingen i antallet af kanaler og udbudets omfang synes altså lidet frugtbare med henblik på at vurdere udviklingen i tv-forbrugets omfang og karakter.

Analyserne i kapitlerne 3-6 peger på, at det er langt mere frugtbart så at sige at vende problemstillingen på hovedet og bruge resultaterne til at se på hvilke typer af ændringer, der vil have hvilke konsekvenser, primært for forbruget og sekundært for udbudet. Det kan bidrage til at få bedre styr på potentielle redskabers mulighed for at fremme givne politiske og privatøkonomiske mål. - Der vendes tilbage til denne synsvinkel i næste afsnit efter den efterfølgende gennemgang af de vigtigste resultater og muligheden for at knytte disse til international og national regulering af dele af tv-mediet.

Det er konstateret, at det totale udbud efter 1985 var karakteriseret ved kraftig vækst, kraftigt transnationalisering, voksende kommercialisering og en stærk koncentration i udbudets nationale oprindelse.

I det offentlige udbud i den danske del af tv-landskabet var der en betydelig lighed i sammensætningen på programkategorier mellem de offentlige kanalers samlede udbud og den dansk producerede del af dette udbud - med undtagelsen af drama/fiktions-delen, der totalt dominerede importen, der igen totalt dominerede det samlede drama/fiktions-udbud.

Det er også konstateret, at forbruget fra 1985 til 1994 udgjorde en beskeden og aftagende del af udbudet, og at udnyttelsesgraden og dermed effektiviteten i ressourceudnyttelsen i alle dele af tv-landskabet som konsekvens var faldende. Det er specielt vigtigt, at udnyttelsesgraden i 1994 var så lav, at det er vanskeligt at forestille sig en væsentligt ændret forbrugssammensætning (med mindre der sker helt uventede substantielle indholdsmæssige ændringer i udbuddet), fordi den i så fald allerede kunne have fundet sted inden for det eksisterende udbud.

Forbruget kan således næppe ændres væsentligt i forhold til de anvendte beskrivelseskriterier gennem ændringer af udbudets omfang. Kun kvalitative ændringer i udbudet kan medføre kvalitative (og kvantitative) ændringer i forbruget. Det samme gælder i forhold til den påpegede polarisering af forbrugets omfang og sammensætning. Den kan kun ændres ad kvalitativ vej; specielt kan det udenlandske tv's dominans i `satellit-universet' kun ændres gennem en bredere forståelse af alsidighed- og kvalitetsbegrebet i offentligt dansk tv (og dermed en fornyelse af public service funktionens indhold).

Forbrugets omfang har været inddraget i fremstillingen, men ikke været i fokus. Den gennemsnitlige fordobling af forbruget, der blev prognosticeret i slutningen af 80'erne (Sepstrup,1989) har fundet sted sammen med den forventede øgede spredning omkring gennemsnittet, der betyder, at det er et mindretal af befolkningen, der `tager slæbet' med at få forbruget bragt op på det samlede gennemsnit.

Groft sammentrukket er forbruget sammensat på lige (tredje)dele fakta, fiktion og underholdning med et udenlandsk element, der strækker sig fra omkring 1/3 til over halvdelen alt efter, hvor man slår ned i tv-landskabet.

Det er muligt at opstille politiske mål eller erklærede ønsker også for forbruget, også i et markedsstyret, blandøkonomisk system, som 'tv-industrien' er udtryk for. Det er ikke det samme som en hensigt om at regulere forbruget, men kan danne udgangspunkt for formuleringer af vilkår for udbudet. Det sidste er kun muligt i beskedent omfang for grænseoverskridende udenlandsk tv, hvis indhold blot skal leve op til bestemmelserne i EU's tv-direktiv; det er i noget højere grad muligt for udbudet i den danske del af tv-landskabet i forbindelse med, at danske myndigheder skal give sendetilladelse og/eller tildele plads i distributionssystemet.

På det internationale plan (EU) har det været og er det et væsentligt politisk mål at skabe et europæisk marked for tv. Uden at gå i detaljer kan det konstateres, at dette i store træk er lykkedes i de sidste 10 år - selv om sprog og reklamens økonomiske logik formodentligt har været større hindringer for en realisering på markedsvilkår, end initiativtagerne i EU forudså midt i 80'erne. Det samme gælder distributionskapaciteten og tildels befolkningernes forbrugskapacitet.

I små lande som Danmark har den samlede internationale udvikling med næsten fri passage for tv over grænserne betydet, at seerpræferencerne ud fra et meget stort udbud har medført det beskrevne forbrug. (Bemærk at på grund af tv-produktets særlige natur og økonomi er det et af de få produkter, hvor det er muligt konsekvent at opretholde en stor overproduktion).

Foruden seerpræferencerne har medieindustriens branchestruktur, tv-infrastrukturen og mediepolitiske elementer, fx must-carry regler, haft betydning for forbruget. Den mediepolitiske regulering, der har haft betydning for forbrugssammensætningen har primært været national, men bliver i stigende grad af EU-karakter.

Det indre tv-marked og det samlede udbud i det danske tv-landskab er i høj grad påvirket af EU-direktiver. I det omfang forbruget er flyttet væk fra de (offentlige) danske kanaler - og det er kun sket i begrænset omfang - er det i høj grad forårsaget af tv-direktivet (i sammenhæng med den tekniske udvikling). De danske kanalers udbud er primært bestemt af den nationale konkurrence og de økonomiske vilkår - og i mindre omfang af konkurrence fra udenlandsk tv.

Udbudets karakter, specielt sammensætningen på national baggrund, er i princippet påvirket af EU-direktivets kvotebestemmelser, men i praksis har de ikke haft betydning for de offentlige kanaler, de overholdes ikke af TV3, og de gælder ikke for de lokale kanaler. Den eneste relevante bestemmelse i det danske regelværk for udenlandsk tv's rolle er bestemmelsen om et minimum for den dansk/nordisk producerede del af TV 2's udbud. Indirekte kan forventninger om en betydelig dansk produceret del af udbudet læses ind i formuleringen af DR's programmæssige forpligtelser og public service begrebet generelt.

I en dansk sammenhæng har det været et væsentligt politisk mål at udvikle tv-mediet til reklameformål. I EU-sammenhæng har et frit reklameflow været et væsentligt element i dannelsen af det indre marked. Det fremgår indirekte af kapitel 4 og 5, hvor store dele af udbudet og forbruget, der var reklamefinansieret, og - direkte - hvor store dele, der bestod af reklamer, sponsoreringsbudskaber (og egenreklame). Både i den danske og udenlandske del af tv-landskabet er en stigende del af udbudet og forbruget blevet reklamefinansieret og - om end i mindre grad - knyttet til private kanaler, der drives som forretning. Fra omkring 1992 udgjorde reklamefinansieret tv en dominerende del af både udbud og forbrug i den danske del af tv-landskabet.

Fokus i arbejdet her udspringer af et andet væsentligt medie- og kulturpolitisk mål, nemlig at sikre et "dansk alternativ" til det udenlandske udbud - dels fordi et sådant udbud har en værdi i sig selv, dels fordi det formodes at sikre et forbrug, der præges af tv produceret i en dansk kulturel og sproglig sammenhæng. - Der er i detaljer redegjort for, i hvilket omfang denne strategi er lykkedes. Det korte svar er, at den har været en succes på kanalplan, medens successen er langt mere problematisk i forhold til forbruget som helhed, altså når sammensætningen af udbudet på dansk og udenlandsk produceret tv inddrages.

Det blandede resultat i forhold til den kulturelle målsætning er opnået ved at indføre reklamefinansieret tv, ved oprettelse af regionale tv-kanaler og ved fastholdelse af licenssystemet. - Disse overordnede mediepolitiske elementer har sammen med reorganiseringen af styringen og ledelsen af DR og TV 2 skabt de strukturelle vilkår, men er ikke tæt knyttet til det omfang, hvori den kulturelle målsætning er opfyldt. Her har politiske beslutninger af økonomisk art, primært licensens størrelse, været afgørende sammen med fokuseringen på konkurrencen mellem de offentlige kanaler i den danske del af tv-landskabet frem for på konkurrencen mellem disse og primært de private danske kanaler og sekundært de udenlandske. I et beskedent økonomisk omfang har de danske reklameregler for tv, der er en klar mediepolitisk regulering, også spillet en rolle.

Ressourcetilførslen til den danske del af tv-landskabet er afgørende for den kulturelle målsætnings opfyldelse, og specielt licensens størrelse i sammenhæng med kanalernes samlede og individuelle produktivitet er afgørende - medens mindre ændringer i reklamereglerne (mere reklametid, flere tilladte produkter, afbrydelse af programmer) kun kan ændre det finansielle grundlag marginalt. - Det er langt mere afgørende, hvilken total kommercialiseringsgrad i det samlede tv-landskab, som tv-politikken fører til.

Finansieringen af tv-mediet er et de få områder, måske det eneste, hvorfra der går en direkte effekt fra de tv-politiske reguleringer til det øvrige medielandskab, idet de reklamemidler, der tilføres tv, ikke kan bruges i de øvrige medier. Indirekte spiller forøgelsen af tv-udbudet og tv-forbruget naturligvis også en rolle for de ressourcer, tv-mediet totalt lægger beslag på, og for den tid befolkningen har til andet medieforbrug. - I den forstand må det inddrages i de helt overordnede kulturpolitiske betragtninger, at en god opfyldelse af de kulturelle målsætninger på tv-politikkens præmisser kan medvirke til en forøgelse af tv-forbruget og dermed til mindskede ressourcer til de øvrige medier og det øvrige kulturliv. - Det skal i denne sammenhæng understreges, at transnationaliseringen af udbudet afhænger af udbudet i hele tv-landskabet, medens transnationaliseringen af forbruget primært afhænger af udbud og forbrug i den danske del af tv-landskabet. Det er denne transnationalisering, der påvirker tv-mediets økonomi og attraktivitet og derigennem de konkurrencemekanismer, der påvirker dannelsen af tv-strukturen og hele mediestrukturen.

Der er ikke sket væsentlige ændringer i det samlede forbrugs sammensætning på dansk og udenlandsk produceret tv gennem de sidste 10 år, men der er sket ændringer i opbygningen og sammensætningen af transnationaliseringen. Polariseringen af forbrugets art og omfang er øget, selv om sammensætningen på hovedprogramtyper har været ret konstant. Tilsyneladende er der sket en indsnævring i forbrugets alsidighed med hensyn til national baggrund.

Forskydningerne i transnationaliseringens karakter har kun en svag relation til EU's tv-direktiv. Det har principielt banet vej for de ca. 8% af forbruget af udenlandske kanaler, men er uden betydning for de ca. 5% knyttet til nabolandens tv-udbud, som der i forvejen var bred adgang til. De private udenlandske kanaler har gennem tv-direktivet fået påført nogle minimumsreklameregler, men det har næppe spillet nogen væsentlig rolle for forbruget.

Andre 15% af det samlede forbrug i 1994 var knyttet til de private danske kanaler. Her betyder den nuværende tolkning af EU-reglerne, at TV3 har kunnet unddrage sig de nationale danske stramninger af EU's minimumsreklameregler, men det er uklart, om det har haft en positiv betydning for forbruget.

De 6% af det samlede forbrug, der stammer fra de formelt lokale danske tv-kanaler, er både i fremtidig omfang og karakter følsomme over for de forestående mediepolitiske beslutninger. Det er sandsynligt, at forbudet mod networking har haft negativ betydning for dette forbrug, men betydningen af dette for transnationaliseringen er uklar.

Mediepolitisk anvendelse. Opsamling og afrunding

Resultaterne fra kapitel 4-6 kan ikke bruges til prognoser for udbud, forbrug og udvikling i transnationaliseringen af udbudet og forbruget. Resultaterne kan derimod bruges til at vurdere, (a) hvad der skal til af indsats for at opnå politisk formulerede mål udenlandsk produceret tv's andel af udbudet (og indirekte) forbruget, til at vurdere (b) hvad givne politiske påvirkninger af tv-landskabet vil betyde for udenlandsk tv's rolle - og til ( c) ideer til relevante dimensioner for formulering af politiske mål i disse sammenhænge.

Det er fremgået, at det med henblik på (a) og (b) er vigtigt at inddrage kommercialiseringsgraden på de forskellige niveauer i den danske del af tv-landskabet, præferencerne for dansk produceret tv, de økonomiske ressourcers betydning, eksplicit formulering af succeskriterier og tvungen rapportering af opfyldelsen af disse. Det er påvist, hvordan ændringer i udbudet på givne niveauer (og niveauernes andel af udbud og forbrug) alt andet lige slår igennem i transnationaliseringen af udbudet og forbruget - og de centrale opsummerende mål til anvendelse i denne sammenhæng er samlet i oversigtstabeller (især tabel 10, 11, 17 og ikke mindst 18).

Det er påvist, at det helt indlysende ikke er tekniske eller kvantitative problemer dansk tv-politik står overfor, men problemer af kvalitativ og økonomisk karakter. Som forbruget er sammensat i forhold til udbudet, forekommer det indlysende, at en bedre spredning inden for kortere tidsrum af udbudet fra den danske del af tv-landskabet vil kunne øge forbruget af dette og mindske dets transnationalisering. Det er i denne sammenhæng, den aktuelle diskussion om antallet af kanaler er relevant: forudsat det er rigtigt, at en forøgelse af sendetiden ikke længere spiller nogen nævneværdig rolle for forbrugets omfang og de anvendte mål på forbrugets sammensætning. - Det hører også med i denne sammenhæng, at belysningen af udnyttelsesgraderne viser, at en bedre udnyttelse af ressourcerne (og flere ressourcer til især de offentlige danske kanaler) giver mulighed for en større dansk produceret del i udbud og forbrug og en større total andel af forbruget til hele den danske del af tv-landskabet.

De eksisterende internationale og nationale regler er først og fremmest af indirekte eller begrænset betydning for udenlandsk tv's rolle. (Dette bliver tydeligere jo mere abstrakte eller omfattende målkriterier, der anvendes, jævnfør fx transnationaliseringen af det samlede danske forbrug). - Det er også klart, at man ikke kan vurdere det hensigtsmæssige i eventuelle reguleringer - ja at man dårligt kan komme videre med en styret udvikling af den danske del af tv-landskabet - uden klare samfundspolitiske formuleringer af målkriterier hvis opfyldelsesgrad løbende skal rapporteres offentligt.

Det samlede nuværende (især danske) regelsæt, også den hovedpart der har indirekte betydning for transnationaliseringen, virker groft sagt befordrende for de danske kanalers og public service kanalernes andel af forbruget og i mindre grad befordrende for dansk produceret tv's andel af udbud og forbrug.

Yderligere deregulering af regelsættet vil kun kunne medføre marginale ændringer. Det er heller ikke muligt at regulere sig til en større dansk produceret andel, men man kan stimulere en sådan; det svarer til, at private kanaler ikke kan gennemtvinge, men stimulere det forbrug de ønsker. - Og så må man i den offentlige indsats i øvrigt nøje overveje, hvor langt og på hvilke præmisser en øget andel af dansk produceret tv i udbud og forbrug er kulturelt ønskelig.

Man kan stimulere gennem fx finansieringsformer og ressourcetilførsler og gennem bedre samtidig og gentagen spredning af det nuværende offentlige udbud. Men kvalitative mediepolitiske delmål for udbudets og forbrugets danske oprindelse kan ikke opfyldes uafhængigt af andre mål for mediet. Det er fx nødvendigt formelt at legitimere andre succeskriterier end størrelsen eller andelen af det absolutte forbrug ved at inddrage andre kvalitative mål (fx i forhold til målsætninger, målgrupper og kvalitetsbeskrivelser) i en tvungen standardiseret offentlig rapportering af opfyldelsen af forskellige mål.

I meget kort form kan observationerne omkring regelsættet sammenfattes som følger:

Det eksisterende, relevante regelsæts tilstrækkelighed i forhold til tv-mediet afhænger af vurderingen af den rolle, som udenlandsk tv i dette arbejde er påvist at spille.

I forhold til den internationale regulering skal det kun konstateres, at det er væsentligt, at tv-direktivet fortsat fastsætter minimumsregler, og at eventuelle kvoter gælder og opretholdes for alle i den danske del af tv-landskabet.

I forhold til de danske reguleringsmuligheder er de afgørende faktorer for at opretholde eller forøge et dansk produceret udbud og forbrug af tv følgende:

* Lavest mulig total kommercialiseringsgrad i den offentlige del af tv-landskabet
* Størst mulige (eventuelt betingende) ressourcer til den danske del af tv-landskabet og hensigtsmæssig fordeling af forskellige typer af ressourcer (finansieringsformer) i forhold til kanaler og kanalniveauer i tv-landskabet
* Forbud mod networking af lokale tv-stationer
* Bedst mulig (kanalmæssig) spredning af det offentlige udbud
* Tvungen ensartet rapportering af transnationaliserings-mål (og evt. andre mål) for kanaler, der er underlagt dansk lovgivning.