1. Public service-begrebet

1.1. Definitionsproblemet

Hvad angår den begrebsmæssige afklaring, må det med det samme understreges, at selv nok så indgående analyse af public service-begrebet ikke fører til nogen entydig bestemmelse. Som det vil fremgå, drejer det sig om et mangetydigt og temmelig flydende begreb, som kan anvendes på flere forskellige måder. Der er på ingen måde tale om en neutral fagterm, men om et historisk opstået og samtidig stærkt værdiladet begrebskompleks, som vanskeligt kan diskuteres, uden at man samtidig forholder sig til det værdigrundlag, det hviler på, og til den historiske kontekst, som det er opstået og udviklet i.

På sin vis er det derfor ikke en egentlig forskningsmæssig opgave at definere, hvad public service betyder. I sidste ende er det et medie- og kulturpolitiske valg, hvad man vil forstå ved det, og forskningen kan i den forbindelse ikke gøre meget andet end at undersøge nogle af de rammer, som et sådant begreb hører til under, og pege på mulige konsekvenser af de forskellige opfattelser.

Alligevel kan det være nyttigt at indkredse nogle af de mulige betydninger af begrebet og undersøge, hvordan det har været anvendt på forskellige tidspunkter. For nærmere at belyse de rammer, public service-begrebet udvikles under, er et historisk perspektiv en nødvendig forudsætning, bl.a. fordi public service-mediernes historiske baggrund spiller en langt større rolle for den situation, som de i dag befinder sig i, end man almindeligvis gør sig klart. Også de mediepolitiske aktørers opfattelse af, hvad der skal forstås ved public service, har en historisk dimension, som det er vigtigt at kende, når man vil vurdere betydningen af den modernisering, som public service-begrebet har undergået i de senere år i både dansk og international sammenhæng.

Public service-begrebet bruges i mange forskellige sammenhænge, både i den offentlige debat, i medieforskningen, i medieinstitutionernes egne programpolitiske hensigtserklæringer og i (medie)politikken, og det er tydeligt, at de forskellige aktører ikke bruger begrebet på samme måde. I betragtning af dets flertydighed og de mange historiske lag og betydninger, der indgår i det, er det derfor i stigende grad blevet nødvendigt, at man præciserer, hvad man egentig mener, når man bruger begrebet. Ofte bruges en eller flere af begrebets historiske betydninger, som om de fortsat havde selvindlysende gyldighed, eller enkelte elementer i det anvendes, som om det dækker hele betydningen, f.eks. når bestemte programtyper eller en bestemt finansieringsmåde udpeges som "public service". En sådan anakronistisk eller udfuldstændig brug af begrebet er i mediedebatten mere reglen end undtagelsen, og det er én af forklaringerne på den omfattende misbrug af begrebet, som vi har været vidne til i de senere år.

Tv-institutionernes egen brug af begrebet har ofte mere præcision, men samtidig er det tydeligt, at det også her anvendes strategisk med henblik på at sætte egen virksomhed i et gunstigt lys. I mediepolitisk sammenhæng opfattes public service, hvor vagt det end defineres, næsten altid positivt, og det har derfor en vigtig legitimationsværdi. Det har skabt baggrund for, at der i mange lande har udfoldet sig en mere eller mindre åben kamp ikke blot om, hvad der skal forstås ved begrebet, men også om hvilke institutioner der med størst ret kan kalde sig for "public service". De kanaler, som kan påberåbe sig denne status, har indlysende fordele i et mediesystem, hvor konkurrencen om politisk støtte og legitimitet ikke er mindre vigtig end kampen om seernes gunst.

I det politiske system betragtes public service gennemgående som "en god ting", som noget, der må støttes og bevares som en del af den "offentlige velfærd". Som Barnett og Dockerty pointerer, er "public service idealet blevet noget, som ingen regering med respekt for sig selv kan undvære"[1] Dermed er ikke sagt, at politikerne nødvendigvis har været villige til at skabe gode betingelser for public service, ej heller, at de har klare forestillinger om, hvad der egentlig er godt ved det, endsige at de har haft forståelse for, hvordan dette "gode" kunne forsvares. I mange lande, herunder også i Danmark, har man været vidne til, at politikerne med den ene hånd har villet værne om public service, mens de med den anden har banet vejen for kommercielt tv, som efterfølgende har bragt public service-institutionerne i store vanskeligheder.

I de seneste år har public service-medierne næsten udelukkende været betragtet som et kriseramt område, men samtidig er de blevet omgærdet med en følelse, som ligner den, hvormed økologer betragter truede dyrearter. Public service opfattes derfor ikke blot som "en god ting", men også som en "problematisk" størrelse, der giver anledning til alvorlig bekymring. Selv om denne betragtningsmåde i mange henseender er velbegrundet, synes der omvendt også at være mange tendenser, som peger i en anden retning. I begyndelsen af 80'erne proklamerede forskere og mediepolitikere public service-mediernes nært forestående død, men nu, 15 år efter, eksisterer disse institutioner (med få undtagelser) ikke desto mindre stadig. I lyset af den medieudvikling, som fandt sted under 80'ernes deregulering, hvor mange for første gang fik egne erfaringer med, hvad kommercielt tv egentlig vil sige, synes der i 90'erne at være opstået en vis selvbesindelse med hensyn til public service-mediernes værdi og betydning. Den ofte kradse kritik af public service-medierne, som var et af motiverne bag dereguleringspolitikken, er blevet nedtonet, og mildere politiske vinde blæser nu om de gamle (og nye) offentlige tv-institutioner. Det hænger naturligvis også sammen med, at disse institutioner har udviklet sig i den mellemliggende periode og har forsøgt at give public service et nyt, mere tidssvarende indhold, end det var muligt i de gamle monopolsystemer.

1.2. Public service-mediernes krise

Selvom det politiske klima har ændret sig, er public service-mediernes problemer dog ikke forsvundet, og på længere sigt er der bestemt grund til at bekymre sig om udviklingen: På den ene side har udbredelsen af kommercielt tv grundlæggende forandret vilkårene for public service. Er markedskræfterne først sluppet løs, er de ikke sådan at standse, blot fordi flere og flere begynder at indse værdien af public service. Ekspansionen i den kommercielle del af tv-systemet, herunder udsigten til yderligere differentiering af det kommercielle udbud i forbindelse med digitaltransmission, udgør en permanent og stadig voksende trussel både mod public service-institutionerne og mod de ideer og principper, som ligger bag dem. På den anden side er der sideløbende hermed tale om en dybere, mere omfattende krise, som hænger sammen med, at det samfundsmæssige og kulturelle grundlag for den traditionelle opfattelse af public service er i opløsning. Det er svært at se, hvordan man kan udvikle nye definitioner af public service, som modsvarer de krav og behov, som den accelererende samfundsmæssige og kulturelle fragmentering og den stadigt voksende markedsregulering af "kollektive goder" giver anledning til.

Public service bygger i en helt basal forstand på eksistensen af en (national) "almenhed" ("public"), som kan betjenes ("service"), så at medierne kan siges at tjene den "offentlige interesse". Hvad det nærmere vil sige at tjene den "offentlige interesse", har (naturligvis) altid været omstridt, men som minimum må gælde, at noget er i den "offentlige interesse", hvis det tjener et formål for hele samfundet og ikke kun for bestemte sektorer i dette. Meget tyder imidlertid på, at det, man tidligere har forstået ved almenhed, og dermed grundlaget for at bestemme den "offentlige interesse" er ved at smuldre bort, og at de tidligere så stabile instanser (Nationen, Staten, Kulturen, Folket, Demokratiet), som gav public service mening, i stigende grad har mistet betydning eller i hvert fald har fået nye betydninger, som gør det svært at begrunde public service. De processer, som ligger bag denne udvikling, har medierne selvsagt kun begrænset indflydelse på, men omvendt er i hvert fald public service-institutionerne nødt til at forholde sig til dem, hvis de fortsat skal tjene det samfund, som de opererer i.

Krisen i public service-medierne beror på et komplekst sammenspil mellem mange forskellige forhold, som kan sammenfattes i tre generelle tendenser:

1) En økonomisk krise, som skyldes nedgangen i de offentlige mediers indtægter og stigende omkostninger, fordi konkurrencen presser priserne på programmer og retttigheder mv. i vejret.

2) En legitimationskrise, som opstår, fordi de kommercielle medier udhuler seergrundlaget for public service-medierne, hvis berettigelse (herunder rimeligheden af licensfinansiering) dermed anfægtes.

3) En identitetskrise, som hænger sammen med, at public service-medierne har været tvunget til at redefinere deres opgave i en mediemæssig og kulturel situation, som gør dette mildt sagt vanskeligt.

Som Blumler og Hoffmann-Reim (1992) pointerer, bliver indentitetsproblemet særlig markant, fordi public service-medierne ikke tidligere har beskæftiget sig nærmere med dette spørgsmål. Før i tiden blev det mere eller mindre taget for givet, at public service var identisk med den programpolitik, som de offentlige tv-institutioner nu engang havde valgt at føre: "Da de offentlige tv-institutioner var ene om at udsende programmer, kunne de være alt muligt for alle og enhver - fjensynets Marks & Spencer. Meningen med 'public service' kunne man nøjes med at bestemme generelt og upræcist; under denne brede paraply kunne efter behag næsten ethvert programområde betrædes; relativt få valg var nødvendige at træffe. Den tid, hvor en sådan ubegrænset frihed eksisterede, er nu forbi. Når mange forskellige programtyper udsendes på kommercielle kanaler, presses de offentlige udbydere til mere præcist end tidligere at definere eksistensberettigelsen af deres egne bidrag"[2]

Bag identitetsproblemerne ligger dog ikke kun de mediemæssige forandringer, som Blumler og Hoffmann-Reim peger på, men også en mere generel udtynding af det normative grundlag, som public service-medierne har hvilet på. Ganske vist er det ikke konkurrencen, som bærer skylden for dette, men den har til gengæld betydet, at det har udviklet sig til et institutionelt problem. Public service-mediernes krise handler også om et mere omfattende kulturelt og politisk sked, hvor grundlæggende idealer om offentlig kultur, social lighed og velfærd står på spil. Denne synsvinkel finder vi bl.a. hos Hans-Geert Falkenberg (1983), der udlægger krisen på denne måde: "I bedste fald beskæftiger de offentlige medier sig med alt, hvad der tjener dets publikums interesse. (..) Denne service er nu i dyb krise, og det rammer især alle dem, der af den ene eller den anden grund har været udelukket fra erhvervelse af åndelige goder eller er blevet nægtet deres retmæssige del heraf. Det er 'jagten på lykken', som er i krise (..) Men i dag, med fremgangen for en pseudo-konservativ neo-kapitalisme, uanset i hvilken variant det måtte være (Reagan, Tatcher, Kohl/Lambsdorff), løber krisen i de offentlige medier parallelt med velfærdsstatens krise"[3] Det synspunkt, der her trækkes frem, ser altså tilbageslaget for de offentlige medier og den ledsagende ekspansion inden for kommercielt tv som udtryk for en mere generel samfundsmæssig udviklingstendens, hvor markedet i fortrænger de forskellige former for offentlig betjening, som blev udviklet i velfærdssamfundet.

1.3. Public service som lovgrundlag

I næsten alle vesteuropæiske lande findes medier af public service-typen, og på trods af indbyrdes forskelle har de en række karakteriske fælles træk, som udgør kærnen i deres særlige status som public service-institutioner. I mange år var de om ikke helt enerådende, så dog i det mindste den dominerende institutionstype for organiseringen af de elektroniske medier (radio og tv). De har alle et fælles grundlag i de principper for public service, som historisk blev udviklet i det engelske BBC i 20'erne. Ikke blot har BBC fungeret som et forbillede for de europæiske landes medier, men også som et modbillede, et alternativ, til det rent kommercielle mediesystem, som blev udviklet i USA. Den traditionelle modstilling mellem public service og kommercielle medier er dog i stigende grad blevet diffus, efter at kommercielt tv har vundet indpas i Europa, og public service-medierne er blevet mere markedsorienterede. Dermed er det også blevet vanskeligere at bestemme, hvad public service egentlig vil sige.

I de fleste udredninger om public service finder man problemer med at levere en passende præcis definition på begrebet. Forklaringen på dette skal søges i public service-begrebets flertydighed, som bl.a. hænger sammen med, at det ikke kan bestemmes ud fra noget enkelt forhold. Der er så at sige flere kilder til begrebets betydning, hvoraf de vigtigste er 1) lovgrundlaget for public service-medierne, 2) disse mediers egen programpolitik, samt 3) nogle overordnede samfundsmæssige og kulturelle idealer om, hvordan medierne skal fungere. Hverken lovgivningen, programpolitikken eller idealerne er imidlertid givet én gang for alle, men har historisk forandret sig, ofte i et tæt indbyrdes samspil, som kan være vanskeligt præcist at udrede. Et nyttigt udgangspunkt kan imidlertid være at sondre mellem på den ene side public service som et særligt ansvar, som staten har uddelegeret til bestemte radio- og tv-institutioner, og på den anden side den måde, som disse institutioner har forvaltet dette ansvar på.

Ud fra en sådan sondring er definitionen af, hvilke tv-kanaler der er public service-kanaler, et formelt lovgivningsspørgsmål, nemlig et spørgsmål om, hvilke institutioner staten har pålagt public service-forpligtelser. En minimal bestemmelse af public service-begrebet i dansk sammenhæng fremgår således indirekte af lovgrundlaget for DR og TV 2. Grundlæggende er der tale om bestemmelser, som er videreført fra den første radiolov fra 1926, hvor det om Statsradiofonien hedder, at den skal udsende radiofoni beregnet på modtagelse af almenheden, og at programmerne skal være af "alsidig, kulturel og oplysende art".

Af den nyeste lov fremgår, at DR er en selvstændig offentlig institution, som skal betjene hele befolkningen inden for et programudbud, der omfatter nyhedsformidling, oplysning, underholdning og kunst, at der ved programlægningen skal lægges afgørende vægt på hensynet til informations- og ytringsfriheden, at der i programudbudet skal tilstræbes kvalitet, alsidighed og mangfoldighed, samt at der i nyhedsformidlingen skal lægges vægt på saglighed og upartiskhed. TV 2's opgaver bestemmes på stort set samme måde, idet der dog her er særlige krav om at betjene regioner, og i bekendtgørelsen om TV 2's vedtægter uddybes det endvidere, at det skal tilstræbes, at mindst halvdelen af programudbudet består af danske/nordiske produktioner, samt at udbudet skal omfatte programmer for mindre målgrupper.

Disse bestemmelser giver imidlertid kun få holdepunkter, når man vil forstå, hvad public service betyder, så meget mindre som begrebet slet ikke anvendes i lovteksten. Den specifikke udmøntning af lovens krav i konkret programvirksomhed er nemlig overladt til institutionerne selv, og det er derfor også dem, der foretager den mere præcise fortolkning af, hvad public service vil sige. Ikke desto mindre er det tydeligt, at samtlige radiolove indirekte bygger på et begreb om public service, og at et sådant begreb også har spillet en rolle for, hvordan institutionerne senere har udfyldt lovbestemmelserne.

At der ikke findes præcise og begrebsligt stringente definitioner af public service i den danske medielovgivning, skyldes ikke løsagtighed og mangel på omtanke fra lovgivernes side, men udgør tværtimod en vigtig side af det formelle grundlag for public service. Det er nemlig en pointe, at den indholdsmæssige udfyldning af public service-forpligtelserne ikke er lovmæssigt fastlagt, men at der er tale om generelle rammebestemmelser, der indrømmer tv-institutionerne den udstrakte institutionelle og programpolitiske frihed, som er et af kendemærkerne for public service. I en moderne markedsstrategisk sammenhæng, hvor konkurrencen spiller en afgørende rolle, er den relativt åbne rammelovgivning ikke mindre vigtig, eftersom den giver DR og TV 2 vide muligheder for udvikling og omstilling.

Den fortolkning af public service, som de enkelte institutioner foretager, er ikke nødvendigvis eksplicit formuleret. Under alle omstændigheder kommer den til udtryk i den programpolitik, der føres, og kan derfor "aflæses" af det programudbud, som seerne præsenteres for. Hvis ikke der foreligger eksplicite bestemmelser af, hvad institutionen selv forstår ved public service, må den til enhver tid førte programpolitik ses som udtryk for, hvad man mener med dette begreb.

At den nærmere bestemmelse af indholdet i public service-begrebet er blevet overladt til medieinstitutionerne selv, indebærer, at en betydelig del af public service-begrebets indholdsbestemmelse afhænger af de organisatoriske, økonomiske, politiske og kulturelle forhold, som de enkelte tv-institutioner arbejder under. Denne afhængighed er så stærk, at det på sin vis er meningsløst at betragte public service-begrebet som andet end et resultat af disse forhold. Som det vil fremgå, er en sådan betragtningsmåde dog ikke tilstrækkelig, for i public service-begrebet ligger også en mere omfattende mediefilosofi, som kan anvendes som udgangspunkt for at måle, i hvilket omfang forskellige medieinstitutioner kan siges at udgøre en "public service". Dette er i øvrigt en af årsagerne til, at den konkrete udmøntning af public service er forskellig i de enkelte lande, og at specifikke nationale forhold spiller en fremtrædende rolle for den måde, som public service-begrebet opfattes på.

1.4. De grundlæggende principper

En bredere og lidt mere udfoldet bestemmelse af public service fremkommer, når man ser på nogle af de karakteristiske træk ved de tv-institutioner, som formelt er defineret som public service-kanaler. Blandt de vigtigste af disse træk, hvormed public service-kanalerne samtidig klart adskiller sig fra kommercielt tv, er:

1) En omfattende programmæssig dækning, baseret på en slags omnibus-service bestående af et tendentielt universelt programudbud med mangfoldige mål, så principielt alle mulige programområder inkluderes, omfattende både information, uddannelse og underholdning og baseret på hensyn til både bredde, kvalitet og popularitet.

2) Prioritering af mangfoldighed og pluralisme, så de forskellige sociale kræfter og opinioner i samfundet kommer til udtryk, og således at forskellige publikumsgrupper betjenes gennem et bredt repertoire af genrer og programtyper.

3) En central kulturpolitisk placering, som bygger på, at de offentlige medier generelt er blevet opfattet som en del af kulturområdet og ikke som en del af erhvervslivet. Dette kommer bl.a. til udtryk i en stor national programproduktion, i forvaltning og vedligeholdelse af den nationale kulturarv, i dækningen af kulturlivet både i journalistisk og dramatisk form, i støtte til den nationale kultur gennem opkøb af manuskripter, oprettelse af orkestre mv.

4) En central politisk rolle, som viser sig ved en omfattende dækning af det politiske liv og af sociale forhold, og som samtidig beror på de særlige forpligtelser til upartisk, saglig journalistik, som public service-institutionerne er pålagt.

Disse træk er ikke blot en følge af de formelle public service-forpligtelser, som fremgår af institutionernes lovgrundlag, men lige så meget et resultat af den måde, som public service-institutionerne har valgt at opfylde deres mandat på under bestemte samfundsmæssige og historiske omstændigheder.

Når man ser på nogle af de forsøg, der hidtil har været gjort på at definere public service, vil man opdage, at de næsten altid bygger på en blanding af de lovfæstede krav og på nogle af de karakteristiske træk, som de er blevet udviklet inden for de nationale public service-institutioner. Det gælder også den definition, som Mediekommissionen har anvendt i sin Betænkning om dansk mediepolitik (1985), og som nok udgør det nærmeste, man kan komme på en officiel dansk definition. Her opregnes (med henvisning til BBC) de væsentligste principper bag public service. De svarer i hovedtræk til, hvad man finder i udenlandske fremstillinger[4] og kan derfor ikke betragtes som noget originalt bidrag til begrebsbestemmelsen, omend de er tilpasset danske forhold.

Hovedprincipperne i Mediekommissionens definition er, at radio og tv hverken må være en ren kommerciel forretning eller en egentlig statsvirksomhed, direkte underlagt den siddende regering, men at radio- og tv-rundspredning derimod skal tjene almenheden. Hertil kommer nogle delprincipper, udtrykt i form af en række krav, som dels skal sikre integritet i programvirksomheden, og dels i generelle vendinger fastlægger, hvordan almenheden skal tjenes i programpolitisk henseende. På programsiden skal public service-institutionerne ifølge Mediekommissionens betænkning

1) på national basis forsyne almenheden med et programudbud, der

2) skal være alsidigt og afbalanceret og

3) af interesse for alle dele af befolkningen, herunder også minoriteter,

4) bidrage til borgernes mulighed for at ytre sig og modtage information,

5) sørge for, at forskellige opinions- og tankestrømninger repræsenteres i programmerne og desuden

6) selv varetage produktionen af en væsentlig del af programudbudet. Hertil kommer krav, som på mere indirekte vis sætter rammer for programvirksomheden, nemlig krav om, at institutionerne skal

7) betjene publikum med den bedst mulige teknik og sikre billige modtageforhold,

8) primært anvende de økonomiske midler til programproduktion og -udvikling samt

9) støtte den nationale kulturproduktion ved køb af manuskripter, oprettelse af orkestre mv.

Mediekommissionens definition af public service indgår også i nyere forskning på området, bl.a. benyttes den af Frands Mortensen i Public service i informationssamfundet? (1994), dog med den modifikation, at kravet om egenproduktion udelades, idet der i stedet tales om, at institutionerne må "sørge for at (få) producere(t) en væsentlig del af de originale programmer, der udsendes"[5]

Med udgangspunkt i de samme principper har Preben Sepstrup (1994) for nylig førsøgt at præcisere public service begrebets betydning ved bl.a. at indføre en analytisk sondring mellem mål og midler, hvilket fører til en lidt anderledes prioritering af de forskellige principper, end den man finder i Mediekommissionens betænkning. Sepstrup har samtidig villet destillere den betydning af public service, som "hidtil har stået uanfægtet", således at han altså alene inddrager de principper, som han mener, at der er konsensus om. Han opererer med, hvad han kalder fem "søjler" i public service-begrebet, hvor de tre første udgør mål, mens de to sidste betragtes som midler. Målene er:

1) at udbyde en alsidig programflade,

2) at en væsentlig del af programudbudet skal være nationalt produceret, og

3) at public service-virksomheden skal støtte den nationale kulturproduktion.

Midlerne til at opnå disse mål er:

1) at radio- og tv-signalerne i god kvalitet skal være tilgængelige til den samme pris for alle borgere uanset bopæl inden for landets grænser, og at

2) public service-virksomheden skal være uafhængig af private, statslige og bestemte politiske interesser.

Den umiddelbart største forskel mellem de to begrebsbestemmelser er, at mens mediekommissionen fordrer, at public service-institutionerne skal have en betydelig egenproduktion, nøjes Sepstrup - i lighed med Frands Mortensen - med at fordre en national produktion. Dette sikrer, at TV 2 ikke falder uden for definitionen, men peger samtidig på, at en mere udfoldet entrepriseproduktion, end vi kender i dag, principielt ikke strider mod public service-grundlaget. I Sepstrups begrebsbestemmelse er det vigtigste imidlertid sondringen mellem mål og midler, fordi public service på den måde kan bestemmes uafhængigt af mediernes organisationsform, så det bliver muligt at diskutere, hvilke organisationsformer der under bestemte betingelser bedst tjener de opstillede mål.

Ikke desto mindre har Mediekommissionens og Sepstrups begrebsbestemmelser det til fælles, at de begge drejer sig om en bestemt medietype, som så kan være organiseret på den ene eller den anden måde. Public service kan imidlertid også anvendes i sammenhæng med et mere omfattende tv-system, som rummer flere forskellige tv-kanaler. Pointen er, at public service så ikke længere knyttes til én eller nogle få institutioner, men til tv-systemets samlede indretning. Det er en sådan systembetragtning, der ligger bag den definition, som den engelske forskningsinstitution Broadcasting Research Unit har fremlagt i The Public Service Idea in British Broadcasting (1986). Det udgør det hidtil mest ambitiøse forsøg på at definere et moderne public service-begreb i en mulitikanalkontekst og er derfor også vigtigt i dansk sammenhæng. Heri indgår følgende otte elementer:

1) Universel geografisk dækning

2) Programmer for enhver smag og interesse.

3) Programmer for minoriteter.

4) Loyalitet mod samfundet og den 'nationale identitet'.

5) Uafhængighed af staten og andre pressionsgrupper.

6) Én radio/tv-institution skal være finansieret gennem direkte betaling (licens)

7) Konkurrence om kvalitet, men ikke om seertal.

8) Den offentlige regulering skal være indrettet mod frigørelse fremfor indskrænkning af programproducenternes virksomhed.

Som det fremgår, er mange af principperne de samme, som man finder i de danske definitioner. Det nye i forhold til de danske begrebsbestemmelser er især de tre sidste punkter, som direkte refererer til vilkårene i et konkurrenceorienteret system, bestående af såvel offentlige som private kanaler. Pointen er, at de forskellige medieinstitutioner ikke må konkurrere om de samme ressourcer, og at én institution skal være licensfinansieret, idet dette ses som en betingelse for, at det indbyggede konkurrencemoment ikke undergraver de programpolitiske mål om alsidighed, mangfoldighed og kvalitet.

Principperne, som Bradcasting Rersearch Unit har fremlagt, afspejler tydeligvis det engelske tv-system, som det så ud i midtfirserne, og kan derfor næppe siges at udgøre nogen almengyldig bestemmelse. Ikke desto mindre har de tjent som inspiration for mange europæiske public service-institutioner, når de har skullet begrunde deres egen virksomhed i det fremvoksende multikanalsystem. I den sammenhæng er det vigtigste, at principperne er udviklet ud fra den grundlæggende erkendelse, at tv-systemet udgør en sammenhængende helhed - et økologisk system - hvor de enkelte kanaler og ikke mindst deres finansieringsmåde gensidigt påvirker hinanden.

Skønt de principper, som her er blevet diskuteret, er forskellige, rummer de nogle basale fællestræk, som det kan være værd at fremhæve. Af de forskellige måder at definere public service på fremgår, at public service-principperne både består af rettigheder og af pligter. Kort fortalt afspejler de det forhold, at public service-medierne på den ene side nyder bestemte privilegier (retten til selvstændighed og til licensopkrævning, historisk set også monopolets eneret til distribution af programmer), som bliver legitimeret af, at institutionerne på den anden side pålægges bestemte forpligtelser (krav om alsidighed, kvalitet, saglighed og objektivitet). Public service-mediernes historiske udvikling må på et grundlæggende niveau ses i lyset af forskydninger i forholdet mellem privilegier og forpligtelser under forskellige samfundsmæssige og mediemæssige betingelser[6]

Public service-principperne er samtidig udtryk for visse grundlæggende forestillinger om mediernes samfundsmæssige opgaver, særlig med hensyn til de demokratiske processer og det kulturelle liv, navnlig på informationsområdet, og når det drejer sig om at give forskellige opinioner en platform. Det indebærer en betoning af mediernes selvstændighed i forening med samfundsmæssige pligter, idet man, som McQuail (1989) har påpeget, kan se public service som et forsøg på at forene tre divergerende principper: princippet om den individuelle frihed og de individuelle valgmuligheder, princippet om mediernes frihed og princippet om deres sociale ansvar.

Selv om den præcise betydning af public service er uklar og foranderlig, ligger det fast, at begrebet først og fremmest har med mediernes funktion i samfundet at gøre, hvor hovedkravet er, at medierne (på en eller anden måde) skal fungere i samfundets tjeneste. Det er ganske vist ikke et distinktivt træk for de offentlige medier, for mange forskellige medietyper kan have en sådan funktion. Til gengæld oplyser det om, hvorfor begrebet er flydende og nødvendigvis må være det: Det samfund, der skal tjenes, ændrer sig hele tiden, og det samme er tilfældet med hensyn til, hvad det vil sige at tjene det. Da både samfundet og medierne er historiske størrelser, som tilmed er præget af indre modsætninger og interessekonflikter, findes der ikke én bestemt, autoritativ definition på, hvordan relationen mellem dem skal være.

Det vigtige i den minimumsbestemmelse af public service-begrebet, som kan opstilles på denne baggrund, er imidlertid, at public service fordrer, at der mellem samfund og medium eksisterer en relation, som ikke blot er tilfældig og et resultat af bestemte ydre omstændigheder, der gør et medium samfundstjenligt, men som derimod er villet, baseret på bestemte intentioner om at etablere et forhold af denne type.

Heri ligger umiddelbart to forhold, som er værd at fremhæve: For det første, at de bagvedliggende intentioner principielt er vigtigere end den konkrete mediepraksis, som de udmøntes i. Intentionerne er udgangspunktet, mens programvirksomheden er et mere eller mindre vellykket forsøg på at realisere dem. Det sidste kan naturligvis være grebet så dårligt an, at intentionerne i praksis forrådes, og derved bliver også betydningen af public service undergravet. For det andet gælder det, at når samfundet forandrer sig, vil public service-medierne være nødt til at gøre det samme, hvis de skal kunne løse deres opgave. Derfor er der ikke noget underligt i, at den specifikke betydning af public service-begrebet historisk forandrer sig. Det ville snarere være mærkeligt, hvis det ikke forholdt sig på denne måde.

Indkredsningen af public service-begrebets grundbetydning understreger, at public service ikke udgør en frit i luften svævende idealforestilling, men at begrebet er samfundsmæssigt bestemt og historisk set udviklet tæt forbindelse med den praktiske opbygning af offentlige medieinstitutioner. For at indfange dette forhold kan public service som organisationsprincip for radio og tv betragtes som en mediemodel, hvor model betegner en idealtypisk form, som kan sammenlignes med andre mediemodeller (f.eks. en autoritær eller en kommerciel), men som ikke nødvendigvis refererer til faktiske medieinstitutioner. Public service kan som mediemodel godt være truet, uden at konkrete medieinstitutioner nødvendigvis står i fare for at blive nedlagt. Nogle af de forsøg, der i dag gøres på at styrke public service-institutionerne, kan således meget vel virke undergravende på selve public service-modellen.

I public service-modellen indgår bestemte organisatoriske rammebestemmelser, nogle teknisk-økonomiske bestemmelser, en række programpolitiske principper samt nogle overordnede idealer. Indbyrdes hænger disse elementer snævert sammen og udgør en helhed, men det er samtidig karakteristisk, at de forskellige elementer, der indgår i modellen, på mange måder står i et indbyrdes modsætningsforhold, som udvikles historisk, og som under bestemte vilkår kan vise sig at være vanskeligt at håndtere.

1.5. Public service-begrebets anvendelse

De formelle og de mere principielle bestemmelser af public service-begrebets indhold, som her er blevet skitseret, kan yderligere udbygges og perspektiveres, hvis man ser på, hvordan begrebet almindeligvis anvendes, idet der tydeligvis er tale om, at de enkelte dimensioner i public service-begrebet vægtes forskelligt, afhængigt af den sammenhæng, det indgår i. Begrebet anvendes om bestemte institutioner, om nogle programpolitiske principper, om et mediesyetem og om en bestemt samfundsmæssig funktion, og hertil kommer, at det både kan anvendes deskriptivt - altså som en beskrivelse af karakteristiske træk ved en bestemt slags institutioner eller bestemte former for programpolitik - og normativt, hvor det snarere udtrykker et efterstræbelsesværdigt mål end faktiske forhold.

1.5.1. Institutioner
Traditionelt anvendes public service-begrebet i sammenhæng med bestemte medieinstitutioner, nemlig først og fremmest de offentlige, nationale radio- og tv-institutioner i de vesteuropæiske lande (DR, TV 2, BBC, RAI osv.). Historisk set er begrebet da også udviklet netop i forbindelse med etableringen af offentlige radiofonier i mellemkrigstiden. Public service-begrebet anvendes dog også (i stigende grad) om privatejede medier, hvis programpolitik er underlagt offentlig regulering af samme type, som den der gælder for de offentlige institutioner (som det eksempelvis er tilfældet med ITV og Channel Four i England). Desuden bruges det undertiden om det amerikanske Public Broadcasting System (PBS), som er udviklet som et privatejet alternativ til kommercielt tv, men som aldrig har haft blot tilnærmelsesvis samme centrale stilling som de offentlige medieinstitutioner i Vesteuropa.

Udvidelsen af public service-begrebets anvendelsesområde til også at omfatte privatejede, men i programpolitisk henseende offentligt regulerede institutioner, er ikke helt uproblematisk, men har da også været stærkt omdiskuteret. Det indebærer et skift fra primært at se begrebet i relation til rent institutionelle og organisatoriske forhold til overvejende at se det i sammenhæng med programudbud og programpolitik. Diskussionen drejer sig imidlertid ikke kun organisationsformen (offentligt vs. privat), men også om finansieringsmåden, altså om hvorvidt licensfinansiering udgør et distinktivt træk ved en public service-institution eller om (mere eller mindre) reklamefinansierede selskaber også kan medregnes. De færreste vil i dag insistere på, at licensfinansiering er et nødvendigt krav til en public service-institution, da kun et fåtal af de eksisterende offentlige radio- og tv-institutioner udelukkende finansieres på denne måde.

1.5.2. Programpolitik
Ikke desto mindre fordrer den udvidede brug af public service-betegnelsen en mere omfattende definition, end det tidligere har været nødvendigt, da det distinktive træk ved public service-medierne således ikke er selve organisationsformen, ej heller finansieringsmåden, men derimod de krav, der stilles til programpolitikken. Imidlertid er det vigtigt at understrege, at en moderne definition på en public service-institution ikke alene kan baseres på programpolitiske kriterier, men må bygge på en kombination af en vis offentlig regulering (og deraf følgende forpligtethed) og nogle bestemte programpolitiske krav.

I samme øjeblik man hævder, at selve institutionsformen ikke er afgørende, ville det ganske vist være nærliggende i stedet at definere public service alene i programpolitiske termer, altså på baggrund af de krav om alsidighed, mangfoldighed og kvalitet, som traditionelt stilles til en public service-institution. Imidlertid ville det betyde, at rent kommercielle virksomheder eller egentlige statsinstitutioner, der præsterer et programudbud, som lever op til disse krav, måtte siges at udgøre en public service. Man kan indvende, at dette næppe ville forekomme i virkeligheden, og at definitionsspørgsmålet derfor ikke har praktisk betydning, men problemet er, at afgrænsningen af, hvad der skal forståes ved public service, på den måde bliver helt diffus, bl.a. fordi det i praksis er vanskeligt at måle, i hvilket omfang et programudbud faktisk er alsidigt, mangfoldigt og af god kvalitet. De programpolitiske kriterier, som man måtte lægge til grund, er så uklare og elastiske, at næsten enhver privatejet tv-kanal med en vis ret kan påberåbe sig status som public service-virksomhed. De mediepolitiske konsekvenser af et sådant rent programpolitisk funderet public service-begreb vil være ganske uoverskuelige og vil fjerne ethvert grundlag for en fornuftig regulering.

De distinktioner, som her er fremdraget, er især vigtige, når man anvender public service-begrebet om det samlede tv-system. En sådan anvendelse er blevet aktualiseret i de senere år i forbindelse med fremkomsten af et mere mangfoldigt og sammensat multikanal-system, men har også baggrund i en voksende erkendelse af, at en enkelt (offentlig) tv-kanal ikke tilfredsstillende kan honorere de stadig mere vidtrækkende krav om alsidighed og mangfoldighed, som samfunds- og kulturudviklingen synes at give anledning til.

Anvendes public service-begrebet i forbindelse med det samlede tv-system inden for et bestemt område (typisk nationalstaten), vil man kunne stille de samme krav, som tidligere blev formuleret i sammenhæng med den enkelte institution, nemlig at systemet som helhed skal være underlagt en offentlig regulering, som sigter mod, at det samlede udbud af programmer, udsendt over samtlige tilgængelige kanaler i systemet, opfylder programpolitiske krav om alsidighed, mangfoldighed og kvalitet. Det er således ikke nødvendigt, at hver enkelt kanal tilbyder et programudbud af public service-typen, når blot systemet som helhed lever op til dette krav.

Når man anvender public service-begrebet på denne måde, bliver det et springende punkt, om det så nødvendigvis fordrer, at hele systemet er underlagt en offentlig regulering, eller om det er tilstrækkeligt, at kun en del af det reguleres. Bruger man den definition, som er opstillet for den enkelte public service-institution, må man nødvendigvis fordre, at reguleringen skal gælde hele systemet. I praksis er en sådan fordring imidlertid urealistisk, og den snævre (eller skrappe) definition på, hvad der skal forstås ved public service, har derfor ingen praktisk betydning. I realiteten er situationen i de fleste (vest)europæiske lande, at der eksisterer et blandet tv-system, hvor kun en del af dette er underlagt offentlig programpolitisk regulering. Det betyder dog ikke, at public service-begrebet er uanvendeligt i forhold til det samlede tv-system, da man netop kan regulere de (tilbageværende) offentlige medier, så det samlede programudbud i systemet som helhed bedst muligt indløser de programpolitiske fordringer om alsidighed, mangfoldighed og kvalitet. I et blandet tv-system vil der være tale om en vis arbejdsdeling, hvor de forskellige kanaler supplerer hinanden. De krav, der ud fra en sådan betragtning stilles til de offentlige (nationale) medier, må derfor tage højde for og afstemmes efter programudbudet på de øvrige (private, lokale, nationale eller transnationale) kanaler, som indgår i systemet.

Når public service-begrebet anvendes i sammenhæng med et blandet mangekanalsystem, får det konsekvenser for, hvad der skal forstås ved en public service-institution og for de programpolitiske krav, der stilles til den slags institutioner. De forpligtelser, som public service-institutionerne traditionelt har været pålagt, og mange af de opgaver, som de af egen drift har påtaget sig, bygger på, at disse institutioner enten har haft monopolstilling (som DR, NRK og SVT) eller har indgået som led et monopoliseret public service-system (f.eks. BBC og ITV). Imidlertid er de krav, der kan (og bør) stilles til et monopol, ikke (i hvert fald ikke nødvendigvis) de samme, som gælder i et mangekanalsystem, såfremt den overordnede programpolitiske målsætning ellers er den samme: at sikre et alsidigt, mangfoldigt programudbud af god kvalitet.

Det sidste udgør en af de vigtigste årsager til, at de gamle public service-institutioner overalt i Europa har været tvunget til at revidere deres programpolitik og har måttet udvikle nye koncepter for public service, som "passer" til den ændrede plads i mediesystemet, som de er blevet tildelt. Fremvæksten af et blandet tv-system, hvor offentlige og private tv-kanaler eksisterer ved siden af hinanden, betyder imidlertid ikke, at public service-begrebet som sådan nødvendigvis må revideres, men det indebærer til gengæld, at de enkelte public service-institutioner er tvunget til at forny indholdet i dette begreb, fordi monopolet (eventuelt duopolet) ikke længere udgør det basale vilkår. Det traditionelle public service-begreb, som historisk er udviklet i et monopolsystem, har for den enkelte public service-kanal i et mere eller mindre dereguleret mangekanalsystem ganske enkelt ikke mening. Hvis det fortsat har mening at fastholde begrebet i en eller anden form, er det i hvert fald ikke den samme som tidligere. Man kan også sige det på den måde, at skal det samlede tv-system fungere som public service, så må den enkelte public service-kanal udvikle sit "interne" public service-begreb på en sådan måde, at graden af public service i det samlede tv-system bliver optimal. I princippet må hver enkelt af de offentlige eller offentligt forpligtede tv-kanaler, altså de kanaler, som traditionelt opfattes som public service-kanaler, derfor udvikle sit eget public service-begreb funktionelt i forhold til det samlede tv-system.

Det principielle i dette ræsonnement må fremhæves, for det, der sigtes til her, er først og fremmest, at programudbudet i det samlede tv-system er alsidigt og mangfoldigt. Public service-begrebet indeholder som bekendt også andre principper, som angår programmernes kvalitet og den programpolitiske integritet i forhold til den økonomiske og politiske magt. Tages dette med i betragtning, er det ikke givet, at en udfoldet arbejdsdeling mellem offentlige og private medier er formålstjenlig (dette spørgsmål vil senere blive behandlet nærmere).

Nu kan man naturligvis diskutere, om public service-institutioner overhovedet er nødvendige i et mangekanalsystem. Svaret afhænger i hvert fald af to forhold. Det afhænger først og fremmest af, om man mener, at et system af konkurrerende kommercielle tv-kanaler alene er i stand til at forsyne befolkningen med et programudbud, som er tilpas alsidigt og mangfoldigt, og som lever op til de kvalitetskrav, man måtte stille, altså om man mener, at markedet i programpolitisk forstand genererer en form for public service, som er lige så god eller bedre, end den, som monopolerne i sin tid skabte. Vil de programtyper, som indgår i public service-mediernes udbud, findes i det kommercielle mulikanalsystem, efterhånden som mere specialiserede, såkaldt monogereriske kanaler vinder indpas? Er det nødvendigt, at enkelte kanaler har et varieret udbud, hvis variationen sikres gennem mange forskellige kanaler? Disse spørgsmål er public service-institutionerne nødt til at forholde sig til, om ikke af andre grunde, så i det mindste for at sikre deres egen overlevelse.

Det andet forhold, som måske er nok så afgørende, drejer sig ikke så meget om, hvorvidt public service-medierne er nødvendige eller ej, men om, hvorvidt de funktioner, som de (historisk set) har varetaget (godt eller dårligt), overhovedet er mulige at løse i dag, om de kort sagt er relevante og realiserbare under de nuværende medie- og samfundsmæssige vilkår.

1.5.3. Funktioner
Disse spørgsmål fører frem til den tredie og sidste variant af brugen af public service-begrebet, nemlig den, hvor det bruges som en slags idealforestilling om indretningen af demokratiske samfundsmæssige kommunikationssystemer, som i bredere betydning tjener samfundsmæssige og kulturelle formål. Brugt på denne måde peger public service-begrebet på sin vis ud over de rent organisatoriske og programpolitiske problemstillinger, som vi indtil har diskuteret, men drejer sig i stedet om bestemte samfundsmæssige funktioner. Der må derfor sondres mellem nogle grundlæggende principper (eller idealer) og den konkrete udmøntning af dem i specifikke institutionelle arrangementer og programpolitiske retningslinjer, som set i forhold til idealerne kan være mere eller mindre hensigtsmæssige. De fleste, som bruger public service-begrebet på denne måde, forholder sig kritisk til de eksisterende public service-institutioner og peger på, at de ikke i tilstrækkelig grad lever op til de ideelle fordringer til et offentligt kommunikationssystem[7]

Bag denne brug af public service-begrebet ligger den opfattelse, at public service har snæver sammenhæng med udviklingen (og opretholdelsen) af politisk og kulturel offentlighed, og at eksistensen af et åbent offentligt kommunikationssystem, som udgør betingelserne for en sådan offentlighed, er nødvendig for den fulde udvikling af medbestemmende samfundsborgerskab i pluralistiske, demokratisk indrettede samfund. Da der eksisterer en tæt forbindelse mellem kommunikation og udøvelse af samfundsborgerskab, har måden, hvorpå kommunikationssystemet er organiseret, den største betydning for kvaliteten af det offentlige liv og for den folkelige deltagelse i det.

I denne sammenhæng kan public service-medierne siges at udgøre centrale instrumenter for det politiske demokrati og den kulturelle udvikling, hvilket især skyldes to forhold, som begge peger på betydningen af public service-mediernes særlige (historiske) organisering. Det gælder for det første deres samfundsmæssige placering som uafhængige institutioner, som hverken er underlagt markedet eller regeringsmagten, idet det udgør en vigtig strukturel forudsætning for etablering af en offentlig sfære, hvor samfundets dialog med sig selv kan finde sted. Når det drejer sig om den kulturelle udvikling, spiller især public service-mediernes uafhængighed af markedet en vigtig rolle, fordi det (i princippet) muliggør kunstnerisk eller kreativ frihed, som ikke findes i markedsbaserede institutioner, og som skaber gunstige rammer for udviklingen af programmer, som alene bygger på kvalitetshensyn. For det andet er public service-medierne opbygget på en sådan måde, at deres publikum omfatter hele befolkningen, så den mediebårne offentlighed dermed principielt omfatter alle (i modsætning til, hvad der er tilfældet med andre medietyper).

Betragtes public service-princippet som grundlæggende for politisk og kulturel offentlighed og dermed som et afgørende element i demokratiske samfund, er de aktuelle krisetendenser i public service-institutionerne klart nok ikke blot et mediepolitisk problem, men indgår som led i en større sammenhæng, som i sidste ende handler om demokratiets vilkår.

1.6. Public service-begrebets historie

De forskellige måder at anvende public service-begrebet på viser, at de dimensioner, som indgår i det, optræder med forskellig vægt, afhængigt af hvilken sammenhæng det indgår i. Begrebets historiske udvikling gør det tydeligt, at disse dimensioner (og de fortolkninger, der udspringer af dem) ikke har været givet én gang for alle, men er blevet til i en proces, hvor public service-begrebet gradvist har ændret betydning. I dag er har betegnelsen "klassisk public service" sneget sig ind i mediepolitikkens ordforråd, hvor det i kontrast til den samtidige eller "moderne" form for public service fremstår som noget på én gang glorværdigt og definitivt fortidigt. Når man beskriver de bagvedliggende principper som "søjler", som Sepstrup (1994) gør det, understreges dette "klassiske" moment blot yderligere. Der er imidlertid grund til at forholde sig skeptisk til en sådan historicering, hvor en bestemt periode udpeges som særlig betydningsfuld. Det er naturligvis rigtigt, at public service havde større betydning, da DR var den eneste tv-institution i Danmark, men det er tvivlsomt, om DR's forvaltning af sin opgave af den grund fortjener betegnelsen "klassisk". Hvis man ved "klassisk" også forstår noget "forbilledligt" og "tidløst", som har blivende værdi, er begrebet, som det vil fremgå, i hvert fald direkte misvisende.

Public service-princippet og de institutioner, som har forvaltet det, har nemlig altid været omstridt, også selvom striden har været mindre, end den er i dag, og den fulde realisering af de ideale fordringer, som ofte stilles til public service, har på intet tidspunkt fundet sted. De objektive (politiske, økonomiske, mediemæssige) betingelser for at praktisere en bestemt form for public service, knyttet til nationale tv-monopoler, har ganske vist været større end i dag, men det er ikke det samme som at sige, at public service-princippets storhedstid er ovre. Det afhænger bl.a. af, hvilke dimensioner af begrebet, man lægger mest vægt på.

Ofte fremstilles public service-mediernes historie, som var de var blevet til efter en på forhånd udtænkt plan: Forestillingen synes at være den, at nogle ideer om public service giver anledning til, at medierne organiseres på en bestemt måde (som offentlige monopoler), og at de programpolitiske principper efterfølgende kan "afledes" heraf. Problemet i dette synspunkt er for det første, at der er byttet rundt på kronologien, så man får det indtryk, at ideen om public service så at sige udgør den første instans, hvor det i realiteten snarere er den sidste, og for det andet, at de forskellige instanser (ideerne, institutionsformen og de programpolitiske principper) på funktionalistisk vis opfattes som elementer i et "logisk" system, som følgelig fungerer hensigtsmæssigt, så længe det ikke "forstyrres" af ydre forhold (eksempelvis konkurrerende kommercielle tv-kanaler). Systembetragtninger af denne type har ikke meget med virkeligheden at gøre og kan derfor heller ikke anvendes til at informere analysen af den aktuelle udvikling.

Den følgende skitse af public service-begrebets udvikling tager udgangspunkt i begrebets forskellige betydningsmuligheder. Det er ofte blevet fremhævet, at det engelske begreb "Public Service" er vanskeligt at oversætte til dansk. Det mest almindelige er enten at tale om "radio og tv i almenhedens tjeneste", hvorved man antyder et bestemt formål, eller kort og godt om "offentlige medier", hvorved der henvises til mediernes særlige organisations- og ejerforhold (altså i modsætning til de privatejede medier). I DR har man brugt betegnelsen "samfundsmæssigt forpligtede medier", hvorved man markerer, at man er pålagt visse krav, som stilles fra samfundets side, og som man underforstået er nødt til at leve op til.

De forskellige oversættelser har alle noget på sig, men ingen af dem rummer hele den betydning, som indgår i det engelske begreb. Problemet ved at oversætte begrebet er, at den indbyggede tvetydighed, det rummer, ikke rigtigt kommer frem. På engelsk betyder "public" nemlig både "offentlig" og "offentlighed" (altså almenhed), og dette giver efterfølgende anledning til to forskellige opfattelser af, hvad der ligger i begrebet "service". Public service betyder således på den ene side en "offentlig service" forstået som en offentlig tjenesteydelse, hvor karakteren af den tjenende instans (afsenderen) specificeres. På den anden side betyder det en "betjening af offentligheden", hvor det omvendt er den betjente instans (modtagerne/brugerne), som karakteriseres. Desuden rummer "offentlighed" eller "almenhed" i sig selv to mulige betydninger, nemlig både som statsborgere (med politiske rettigheder og pligter) og som blot og bart tv-publikum (dvs. seere, der "blot" er forbrugere).

Disse dobbeltheder eller tvetydigheder, om man vil, er ikke blot et resultat af rent semantisk analyse, men udgør en vital del af selve public service-funktionen, hvordan man end vælger at oversætte det engelske begreb. De forskellige mulige betydninger strider ikke (nødvendigvis) mod hinanden, men opstår ved, at der lægges vægt på forskellige sider af begrebet. Historisk set er der tale om en gradvis forskydning i vægtningen af disse betydninger, hvilket bl.a. hænger sammen med den måde, som public service-begrebet er blevet til på. Som Syvertsen (1992) har pointeret, kan man udpege i hvert fald tre centrale betydninger, som hver især knytter sig bestemte perioder i public service-mediernes historie, men som samtidig overlapper hinanden på flere områder. Ifølge Syvertsen henviser de tre betydninger til bestemte faser i begrebets udvikling, men de kan måske bedre betragtes som arkæologiske betydningslag, for så vidt som de alle indgår i den betydning af public service, som i dag synes at være den dominerende.

1.6.1. Offentligt gode
Det ældste og mest fundamentale betydningslag i public service-begrebet går tilbage til 20'erne, hvor public service blev opfattet som et overvejende teknisk og økonomisk begreb, der indebærer en bestemt organisations- og finansieringsform for radiomediet (og siden tv). Den bygger på en grundopfattelse af radio og tv som et "offentligt gode", som en begrænset (natur)ressource, der følgelig må forvaltes på en måde, som sikrer, at den både kommer alle og samfundet som helhed til gode.

Det er vigtigt at erindre, at denne opfattelse af public service faktisk havde en helt umiddelbar teknisk begrundelse, for så vidt som antallet af radiofrekvenser i begyndelsen af århundredet var begrænset og derfor nødvendigvis måtte reguleres på en eller anden måde. Der var altså en vis mening i at betragte radio og tv som knappe naturressourcer.

Den teknisk-økonomiske opfattelse af public service dannede i samspil med praktiske og politiske omstændigheder baggrund for det, der i dag betragtes som public service-mediernes "klassiske" (eller i det mindste oprindelige) organisationsform, nemlig som offentlige monopoler. Udgangspunktet var på det politiske plan den opfattelse, at et offentligt gode ikke forsvarligt kunne overlades til markedets (tilfældige) styring, men at en statslig regulering, som kunne tage skyldigt hensyn til samfundsmæssige interesser, var nødvendig.

Når den offentlige regulering fik form af et monopol, havde det flere forskellige årsager, ikke mindst økonomiske, idet monopolet sikrede en mere effektiv ressourceanvendelse, end hvis flere selskaber indbyrdes skulle konkurrere, og det var samtidig en forudsætning for, at det også var muligt at sikre, at alle fik lige adgang til modtagelse af radio (og siden tv). I det øjeblik, staten påtog sig at stå for radiospredning, var den nemlig af indlysende grunde nødt til at sørge for, at denne tjeneste også kom hele befolkningen til gode, da monopolet i modsat fald ikke ville kunne legitimeres. En anden vigtig grund til, at radioen blev organiseret som et offentligt monopol var, at radioteknologien i begyndelsen var udviklet som en avanceret form for telegrafi og dermed hørte under telegrafvæsenet, som i forvejen var organiseret som et statsligt monopolforetagende.

Som led i etableringen af offentlige monopoler blev også den særlige finansieringsform, som historisk set har karakteriseret de fleste public service-medier, udviklet, nemlig licensfinansieringen. Pointen med licensfinansieringen var i udgangspunktet at sørge for, at staten ikke blev økonomisk belastet af radiovirksomheden, da driftsomkostningerne ved radiofonierne ikke indgik i statsbudgettet, men blev afholdt af mediets brugere, og i kraft af monoplorganiseringen fik radiofonierne på den måde et hurtigt voksende indtægtsgrundlag.

Det offentlige monopol skabte umiddelbart behov for lovgivning, regulering og kontrol, som i Danmark blev opfyldt dels gennem radiolovens bestemmelser og dels gennem etableringen af et radioråd. Denne konstruktion var imidlertid ligeså lidt som monopolorganiseringen og licensfinansieringen et resultat af bestemte ideer om, hvad radiofonien skulle bruges til, men blev til som et politisk kompromis mellem forskellige interesser, som var involveret. Det er slående, at den tidligste version af public service-begrebet rummer meget få forestillinger om, hvad radiomediet skulle indeholde. De vigtigste lovbestemmelser om radiofonien vedrører således ikke indholdssiden (programpolitikken), men drejer sig om organisering, styring og økonomi, altså om rent forvaltningsmæssige forhold.

Også bestemmelsen om, at Statsradiofonien ikke skulle være et egentligt statsorgan, men have status som en selvstændig offentlig institution, var et resultat af politiske kompromisser omkring radioens formelle organisering. I udgangspunktet var det hverken begrundet i noget ønske om bestemte programpolitiske mål eller i forestillinger om mediets samfundsmæssige funktion.

1.6.2. I samfundets tjeneste
Det næste arkæologiske betydningslag i public service-begrebet opstår gradvist, men dog relativt hurtigt i forbindelse med den indholdsmæssige normering af de offentlige mediers programpolitik, som blev et påtrængende spørgsmål, efterhånden som programvirksomheden voksede og nåede ud til en stadig større del af befolkningen. Det er først i den forbindelse, at det giver mening at tale om en egentlig public service-filosofi forstået som en normativ opfattelse af, hvilke formål mediet skal tjene. Den opfattelse af de offentlige mediers opgave, som udvikles, tager udgangspunkt i, at der med monopolorganiseringen er etableret et nationalt kommunikationsrum, hvor enhver lytter (og senere seer) også samtidig er statsborger, at det i kraft af både monopolet og licensfinansieringen er forpligtet til at betjene alle publikumsgrupper, at den offentlige involvering giver mulighed for at bruge medierne til samfundsmæssige formål, samt at der er etableret et medium, som fungerer uafhængigt af markedet, og som samtidig ikke er direkte underlagt regeringsmagten.

Forestillingen om, at radio og tv skal tjene samfundet eller offentligheden, som må betragtes som det mest signifikante element i den såkaldt "klassiske" public service-filosofi, udvikles i Danmark på en på sin vis ejendommelig bagvendt måde. Man kan nemlig konstatere, at de programpolitiske krav, der stilles til public service, primært er negativt definerede og tager sigte på at undgå især politisk misbrug af mediet. Det gælder også det vigtigste programpolitiske krav, alsidighedskravet, som først og fremmest opstod, fordi man ville sikre, at de politiske holdninger i samfundet (og især i parlamentet) afvejes mod hinanden. Imidlertid får netop alsidighedsbestemmelsen gradvist en meget videre betydning, som hænger sammen med en anden side af monopolorganiseringen, nemlig det forhold at monopolet har tvunget DR til at gravist udvide sit stofområde, fordi DR var ene om at betjene befolkningen med radio og tv.

Alsighed har dog også en anden, mere positiv betydning, idet det kan opfattes som synonymt med informations- og ytringsfrihed, altså som et positivt krav der skal sikre, at monopolorganiseringen ikke strider mod disse grundlovssikrede rettigheder, men tvært imod fremmer deres udfoldelse. I public service-filosofien udgør dette en vigtig dimension, som efterhånden blev udviklet til et mere overordnet og selvstændigt mål, bl.a. på baggrund af den voksende kommercialisering af de øvrige medier og de informationskløfter, som efterhånden viste sig. De offentlige medier kunne i den sammenhæng, netop i kraft af deres uafhængighed af markedet, bruges til at sprede information og til at udjævne de informationskløfter, som findes i befolkningen, med henblik på bidrage til borgernes oplysthed.

Det traditionelle public service-begreb, som på tv-området blev udviklet i 60'erne og 70'erne, bygger grundlæggende på oplysningsidealer, men rummer samtidig en klar forestillingen om, at de offentlige medier ikke blot skal afspejle de forskellige smagskulturer, men bidrage til kulturel højnelse og dannelse. Dette udgør den egentlige pædagogiske idé bag den paternalistiske programpolitik, hvor et oplyst mindretal (eliten) definerer, hvad der er godt for det store, uoplyste flertal (masserne). Da paternalismen bygger på, at man ikke udsender de programmer, som befolkningen ønsker at se, men programmer, som institutionen mener tjener befolkningens behov, er det klart, at den kun kan praktiseres under monopolets særlige beskyttelse. Det er dog værd at understrege, at den "klassiske" public service-filosofi ikke kun var et resultat af monopolet, men havde et solidt samfundsmæssigt grundlag i den fremvoksende velfærdsstat og var baseret på de samme sociale og kulturelle reformidealer, som lå bag hele den offentlige kulturpolitik i denne periode.

Den paternalistiske programfilosofi er karakteriseret ved, at den i højere grad bygger på samfundsmæssige målsætninger end på programpolitiske mål. Derfor er målet ikke at præsentere seerne for de kvalitativt bedst mulige programmer, men snarere at udsende programmer, som har en bestemt samfundsmæssig effekt (oplysning, dannelse), dvs. at det egentlige formål med programvirksomheden ligger uden for fjernsynet selv. Når programudbudet skulle være alsidigt, var begrundelsen ikke blot, som det var tilfældet i begyndelsen, at det skulle sikre monopolet legitimitet, og heller ikke, som det er tilfældet i dag, at der skulle være noget for enhver smag. Bag det lå dels et ideal om det "alsidige menneske", som bedst blev betjent (hvis ikke ligefrem opelsket) gennem en alsidig programdiæt, og dels en forestilling om, at et alsidigt programudbud ville forhindre passive seere.

1.6.3. I seernes tjeneste
tv i befolkningens tjeneste, hvor befolkningen ikke først og fremmest opfattes som statsborgere, men som seere. Denne udlægning af begrebet markerer et klart brud med paternalismen, både fordi programpolitikken orienteres i forhold til seernes præferencer, og fordi forestillingen om, at man gennem medierne kan reformere samfundet, opgives. Det betyder, at public service-begrebet mister sin normative fundering og bliver langt mere pragmatisk begrundet. Seeridealet og hele den normative publikumsopfattelse, som lå bag paternalismen, erstattes af en mere realistisk og empirisk funderet opfattelse af, hvad publikum bruger fjernsynet til.

Hvor public service i begyndelsen blev begrundet ud fra organisationsformen og senere ud fra programmernes samfundsmæssige effekt, bliver det nu i stigende omfang begrundet i programudbudets kvalitet. Begrundelsen for public service-medierne ligger først og fremmest i, at de i programudbudet tilgodeser alle publikumsgrupper, har et bredt, varieret programudbud, og at de enkelte programmer har høj kvalitet. I denne sammenhæng får alsidighedsbegrebet en mere omfattende betydning, idet det ikke længere, som det tidligere var tilfældet, blot indebærer stof- eller emnemæssig mangfoldighed og en særlig hensyntagen til, at politiske opinioner skal afbalanceres i forhold til hinanden, men også et krav om genremæssig mangfoldighed, samt en forpligtelse til at sørge for at betjene forskellige målgrupper. At dette public service-begreb er opstået samtidig med monopolbruddet og med udbredelsen af kommercielt tv er ikke tilfældigt, da det samtidig markerer den måde, hvorpå public service-medierne nu forsøger at profilere sig i forhold til konkurrerende kommercielle kanaler, som underforstået opfattes som ensidige, kvalitetsløse og rettet mod bestemte dele af befolkningen.

Den "moderne" public service-opfattelse indebærer dog ikke en opgivelse af enhver forestilling om, at denne medietype har en særlig samfundsmæssig betydning, men public service-mediernes rolle er langt mindre retningsbestemt, end det var tilfældet i den gamle, paternalistiske model. Den samfundsmæssige betydning ligger ikke i en reformering af samfundet, men i at public service-medierne udgør et forum for samfundets dialog med sig selv, et sted hvor mange forskellige holdninger, meninger og kulturer kan komme til udtryk og brydes med hinanden. Hvor den traditionelle public service-filosofi byggede på idealet om en national enhedskultur, hviler den nye på et ideal om pluralisme, om kulturel mangfoldighed og forskellighed.

Den anden dimension i public service-begrebets nye profil, betoningen af kvalitetskravet, kan ses som udtryk for public service-mediernes markedsmæssige orientering, hvor det er kvaliteten af produktet snarere end dets samfundsmæssige virkning, som spiller en rolle. Hvor det i den traditionelle public service-filosofi var et mål at udbrede kendskabet til den "gode kunst" til befolkningslag, som ellers ikke havde adgang til denne, lægges der i den nye opfattelse snarere vægt på, at fjernsyn også i sig selv udgør en vigtig kulturform. I den forstand drejer det sig altså mindre om at formidle "god" kultur end om at sørge for, at tv-kulturen som sådan er af god kvalitet.

De forskellige betydningslag, som er udviklet i bestemte perioder af public service-mediernes historie, peger indirekte på, at opstillingen af formelle public service-principper kun har begrænset betydning. Udviklingen viser også, at den "betydningsglidning", som har fundet sted, hænger sammen med, at grundlaget for at fastholde bestemte fortolkninger af begrebet har ændret sig. De rent tekniske begrundelser, som lå bag opfattelsen af public service som et "offentligt gode", nemlig det begrænsede frekvensudbud, er for længst forsvundet. Senere er de (kultur)politiske begrundelser for at bevare public service blevet udhulet, fordi monopolinstitutionerne og den paternalistiske programpolitik ikke i tilstrækkelig grad kunne indfri de voksende krav om alsidighed og kulturel mangfoldighed[8] Ikke desto mindre hviler public service fortsat på forestillinger om "offentlige goder" og på idealer om alsidighed, men deres begrundelse er ikke længere den samme.

1.7. DR og TV 2's brug af public service-begrebet

Både DR og TV 2 er public service-institutioner, og grundlæggende må man sige, at de to kanaler opfatter denne forpligtelse på samme måde, nemlig som et krav om at levere et alsidigt programudbud, som dækker et bredt felt af genrer. Det er til gengæld tydeligt, at TV 2 ikke har gjort synderlige bestræbelser på officielt at begrunde, hvordan public service-begrebet anvendes, mens DR i de senere år derimod har søgt at udvikle et nyt grundlag for public service-funktionen.

Grunden til, at DR har været mere offensiv på dette område, er ganske enkelt, at man har været nødt til at omdefinere sin rolle, efter at institutionens monopolstilling blev ophævet. Både programpolitisk og organisatorisk er DR udviklet som monopolinstitution og er præget af de særlige forvaltningskrav, som en sådan status uundgåeligt fører med sig. TV 2 er derimod født ind i et konkurrencepræget flerkanalsystem og er i hele sin opbygning orienteret mod at fungere i dette. Derfor har TV 2 ikke haft de samme vanskeligheder som DR med at tilpasse sig de ændrede mediemæssige vilkår, og behovet for at profilere en særlig public service-identitet har af den grund været mindre. DR's behov for at markere sin public service-identitet hænger dog også sammen med, at institutionen har klaret sig dårligere i konkurrencen end TV 2, både målt i seertal og i dækning (jf. kap. 3). Den markedsmæssige "svaghed" gør sammen med licensfinansieringen legitimeringsbehovet mere påtrængende, fordi det kræver særlige begrundelser, som over for omverdenen gør dette både forståeligt og acceptabelt.

1.7.1. TV 2 og public service
TV 2's officielle opfattelse af public service kommer mest direkte til udtryk i den tidligere direktør Jørgen Schleimanns programpolitiske principerklæring, som blev offentliggjort som kronik i dagbladet Information (1.-2. oktober 1988). Heri peges der på, at TV 2 udgør en hybridform mellem kommercielt tv og public service, og at dette giver anledning til et skisma, fordi man skal leve op til de samme forpligtelser som DR (public service), men samtidig sikre reklameindtægter ved at have en programflade, som honorerer annoncørernes krav (og politikernes forventninger om TV 2's indtjening). Schleimann pointerer imidlertid, at public service-forpligtelserne har første prioritet i denne afvejning: "Skal TV 2 overvejende være et kulturelt orienteret, individuelt TV-program, eller skal det overvejende være et kommercielt orienteret, funktionelt program? (..) Public broadcasting forpligtelsen er afgørende. Hensynet til den kommercielle indtjening kommer i anden række. Dermed er tendensvalget klart"

Det er værd at understrege, at den bestemmelse af TV 2's public service-begreb, som Schleimann har fremlagt, indebærer, at kravene om alsidighed og mangfoldighed ikke tænkes i forhold til DR og TV 2's fælles udbud, men at det opfattes som et krav, som kanalerne hver for sig skal honorere. Der lægges dermed ikke op til nogen funktionel arbejdsdeling mellem DR og TV 2, selvom det understreges, at TV 2 skal være et alternativ.

Den faktiske udvikling af forholdet mellem TV 2 og DR, hvor TV 2 målt i seertal og dækning har overhalet DR, har imidlertid betydet, at der alligevel er opstået en vis arbejdsdeling, som har fået TV 2 til at (re)definere sin public service-funktion i delvis kontrast til DR. I et notat udarbejdet af tidligere TV 2-direktør Thøger Seidenfaden (d. 31.3.1993), pointeres, at DR og TV 2 har en fælles kulturpolitisk opgave, nemlig at konkurrere med udenlandsk, kommercielt tv, men at de to kanalers rolle er delvis forskellig. DR's opgave siges at være at "sikre, at en række mindretals-programbehov, som der ikke isoleret set er økonomisk baggrund for at dække i et land som Danmark, alligevel tilfredsstilles" (s. 4), mens TV 2's rolle består i at "fastholde langt størstedelen af danskerne på en dansk kvalitetskanal, herunder fastholde reklameindtægterne til brug for dansk mediepolitik samt drive de otte regionale TV-stationer" (ibid.). Denne opfattelse af de to kanalers forskellige opgaver begrundes i de forskellige konkurrencevilkår: "Danmarks Radio konkurrerer således i et vist omfang med TV 2 ved at tilbyde et programudbud, som TV 2 ikke har. TV 2 konkurrerer primært med de udenlandsk ejede, kommercielle TV-stationer, der er begyndt at trænge ind på det danske marked" (ibid.). Den profilering af public service-begrebet, som TV 2 her står til lyd for, går altså ud på, at TV 2 har særlige forpligtelser over for et massepublikum, mens man til gengæld overlader betjeningen af skiftende minoritetsgrupper til DR.

Der kan være gode grunde til at indtage dette synspunkt, men det er på den anden side klart, at det indebærer et brud med den traditionelle public service-opfattelse, som går ud på, at en public service-institution både skal betjene de få og de mange. Bag denne opfattelse ligger en forestilling om, at en sådan tosidet forpligtelse i sig selv har medie- og kulturpolitisk værdi, fordi man undgår, at minoritetsinteresser udgrænses til særlige specialkanaler, som ikke har publikumsflertallets bevågenhed. Den konkrete programpolitiske udmøntning af TV 2's public service-begreb skal behandles senere, men det skal dog understreges, at den arbejdsdeling, som TV 2 lægger op til, ikke blot vedrører betjeningen af minoriteter, men også viser sig ved, at man tager let på den "tungeste" del af public service-forpligtelserne, dvs. den del, som vanskeligtst kan gøres masseattraktivt, idet man overlader den til DR og legitimerer det med, at denne institution er fuldt licensfinansieret.

I kraft af sin opbygning som entrepriseselskab og med en række regionale tv-stationer tilknyttet repræsenterer TV 2 ikke desto mindre en fornyelse af den traditionelle opfattelse af public service. Principielt kan entreprisemodellen sikre større mangfoldighed end en enkelt produktionsvirksomhed, fordi der kan trækkes på forskelligartede producenter. Om dette faktisk opnås, afhænger af, hvilke og hvor mange produktionsselskaber man anvender. De regionale stationers betydning for public service-princippet ligger især i, at det bliver muligt at overskride den nationale kontekst, som danner grundlag for den traditionelle public service-opfattelse, og som på mange måder har begrænset, hvilke stofområder DR som nationalt dækkende tv-kanal legitimt har kunnet beskæftige sig med.

1.7.2. DR og public service
Når både DR og TV 2 på den ene side fastholder et fælles public service-begreb (som loven fordrer), men på den anden side alligevel søger at profilere sig på hver sin måde, skyldes det i høj grad, at de finansieres forskelligt. For DR er det i stigende grad blevet nødvendigt at udvikle et public service-koncept, som vægter de særlige forpligtelser, som følger af den fuldstændige licensfinansiering. Det betyder, at public service bestemmes i forhold til det samlede tv-system med henblik på at give DR en veldefineret (og begrundet) placering inden for dette. Arbejdet med at udvikle et sådant koncept blev indledt med tidligere generaldirektør Hans Jørgen Jensens "identitetspapir" (Hvad Danmarks Radio bør stå for, 1985), men er senere blevet revideret og udbygget, senest i efteråret 1994, hvor DR præsenterede en samlet redegørelse for værdigrundlaget og den fremtidige programpolitiske udvikling i Danmarks Radio 1995-2005.

Den opfattelse af DR's public service-funktion, som kom til udtryk i "identitetspapiret" og i det senere tillæg til dette (Hvad DR bør stå for i 90'erne, 1991), ligger i forlængelse af det, der ovenfor er blevet karakteriseret som "tv i seernes tjeneste", hvor DR's opgave primært defineres i forhold til at tilfresstille seernes interesser i "godt fjernsyn". I det reviderede identitetspapir udtrykkes det på denne måde: ".. den hovedforpligtelse, der gælder for en public service-institution som DR, (er) at tjene hele befolkningen". I "identitetspapiret" fra 1985 formuleres den grundlæggende bestemmelse af DR's profil som national kvalitetskanal: "DR-kvalitet er at være den vigtigste kilde fortilfredsstillelse af danskernes forventninger om oplivelse, oplysning og oplevelse gennem radio og fjernsyn. DR-kvalitet er derfor at udsende en mangfoldighed af programmer på dansk og et udbud af de bedste radio- og tv-programmer fra hele verden - både for de få og de mange". Den traditionelle (eller "klassiske") public service-forpligtelse til at samle forskellige funktioner (oplysning, dannelse, underholdning) i én kanal udgør ganske vist fortsat et centralt element i DR, men samtidig lægges der her og i de senere identitetsbestemmelser tydeligvis vægt på også at betjene mindre målgrupper. Imidlertid opfattes det som nødvendigt, at DR har det store publikum i tale, og at institutionen indtager en central rolle i mediebilledet. Det sidste udgør en vigtig betingelse for, at DR kan "fungere som kultursamlende faktor, en brobygger mellem generationerne henover de sociale, geografiske og kulturelle skel i befolkningen, i forsøget på at fastholde og udvikle, hvad det måtte være at være dansk". Dette er begrundelsen for, at DR har særlige forpligtelser med hensyn til danskproducerede programmer, men det udgør samtidig institutionens profilering i forhold til udenlandske konkurrenter.

I programpolitisk henseende har DR adapteret det "moderne" public service-begreb, som det mest markant er blevet udviklet i BBC, nemlig at man skal sende inden for alle genrer, men kun det bedste af hver salgs. Samtidig indgår et mere overordnet ideal om public service som en slags "almenfjernsyn", som en fælles basisinstitution, der leverer grundforsyningen i et tv-system, hvor de øvrige kanaler (blot) betragtes som et supplerende specialtilbud. Det er klart, at denne udlægning af en public service-institutions opgave i et mangekanal-system legitimerer en endog kraftig prioritering af konkurrencemomentet og dermed bestræbelsen på at fastholde høje seertal, fordi den opgave, man har stillet sig, ellers ikke kan gennemføres. Imidlertid er det også klart, at forestillingen om "almenfjernsyn" står og falder med, at institutionen faktisk er i stand til at opretholde betydelige markedsandele og en høj dækning.

Som bekendt har dette ikke været muligt for DR, og det er formentlig en af grundene til, at public service-begrebet senere er blevet delvist modificeret med en nedtoning af konkurrencemomentet til følge. Der er flere årsager til, at DR's målsætning om at være den største tv-kanal ikke er blevet opfyldt, men der kan være grund til at understrege, at det ikke nødvendigvis skyldes, at institutionen ikke fungerer godt nok, men at det også har sammenhæng med den måde, man har valgt at fortolke public service-forpligtelserne på. Hvordan man end vender og drejer begrebet, indebærer det nemlig forpligtelser, som for en dels vedkommende ganske enkelt ikke kan omsættes i masseattraktive programmer. Hvis konkurrencen om høje seertal og størst mulig dækning er den centrale målsætning, er public service-forpligtelserne klart nok en hæmsko. Beskedne seertal kan derfor også ses som udtryk for, at institutionen varetager en bestemt slags opgaver, som uundgåeligt fører til et sådant resultat.

DR's seneste forsøg på at definere sin opgave som public service-institution afspejler en vis besindelse i forhold til konkurrencen. På den ene side lægges der nu større vægt på de mere grundlæggende træk i public service-funktionen, mens der på den anden side helt eksplicit tages højde for en licensfinansieret institutions særlige rolle i det samlede tv-system. Vigtigst i DR's nye profil er nok, at udgangspunktet ikke først og fremmest ligger i alsidighedsbegrebet og programudbudet, som det tidligere var tilfældet, men derimod i selve public service-funktionen. Som det fremgår af Danmarks Radio 1995-2005 tages der udgangspunkt i et overordnet samfundsmæssigt formål, som betragtes som den egentlige begrundelse for programvirksomheden, nemlig "at styrke borgernes handleevne i et demokratisk samfund". Hvor betoningen i slutfirserne lå på at "betjene seerne", altså på en på sin vis markedsmæssig funktion, er der i den nye funktionsbestemmelse, hvor man taler om "radio og tv i folkets tjeneste", lagt mere vægt på de overordnede målsætninger end blot på seernes programønsker (efterspørgslen). Denne "genopdagelse" af nogle af public service-mediernes traditionelle dyder er utvivlsomt motiveret af de kedelige erfaringer med markedet, men hænger også sammen med en klarere erkendelse af, hvilke kvaliteter en markedsuafhængig tv-kanal kan tilbyde. I mediepolitisk sammenhæng er dette ikke mindst motiveret af DR's utvetydige ønske om fortsat at være licensfinansieret, for så vidt som der netop er tale om en legitimering af denne finansieringsform.

DR's målsætninger er bestemt ud fra to forhold, nemlig for det første, at DR netop i kraft af licensfinansieringen har større økonomisk uafhængighed end (alle) andre tv-kanaler og derfor er i stand til at løse opgaver, som ingen andre påtager sig, og for det andet, at DR i mangekanalsystemet især er forpligtet til at "forøge valgmulighederne i forhold til det markedsstyrede radio/tv-udbud", som det formuleres i Danmarks Radio 1995-2005. DR's opfattelse af sin placering i tv-systemet er ikke længere den samme som i midtfirserne, hvor DR skulle være basiskanal og de øvrige kanaler et supplement. Der er snarere tale om at DR's programudbud afstemmes funktionelt i forhold til de øvrige kanaler, så DR ikke skal konkurrere om en førsteplads, men derimod kvalitativt supplere kommercielt tv og kompensere for det kommercielle tv-systems mangler. DR pointerer imidlertid kraftigt, at denne strategi ikke indebærer, at institutionen alene skal betjene monoritetsgrupper, men fortsat skal sende et bredt programudbud, som omfatter de traditionelle kategorier (oplysning, dannelse og underholdning), da dette opfattes som nødvendigt, for at institutionen kan betjene det samlede publikum og fungere som public service.

1.8. Public service-begrebet i andre lande

I de fleste andre lande i Vesteuropa er tv-systemet i de senere år blevet udviklet på stort set samme måde som i Danmark. Der er derfor på ingen måde tale om unikke danske problemstillinger, og den danske udvikling af et blandet mangekanalsystem er da i realiteten heller ikke meget andet end en tilpasning til internationale forhold.

I Norge og Sverige bygger de offentlige tv-kanaler på praktisk taget de samme definitioner af public service som DR, hvilket ikke blot afspejler nogle fælles vilkår, men også skyldes, at institutionerne har hentet inspiration fra de samme kilder, først og fremmest BBC. Både i Norge (NRK) og i Sverige (SVT) ser man - i lighed med hvad der er tilfældet i DR - en ny understregning af institutionernes uafhængighed som deres vigtigste kendemærke i forhold til kommercielle konkurrenter. I Sverige, men især i Norge, hvor NRK står forholdsvist stærkt og fortsat udgør den største kanal, har en mere offensiv profilering af public service været et fremherskende træk i de seneste år. I begge lande er der, igen som i Danmark, lagt betydelig vægt på, at public service-institutionerne fastholdes som brede, alment rettede kanaler for at bevare kontakten med hele befolkningen og for derved at kunne opfylde funktionen som public service. SVT formulerer det på denne måde i Vår vision: "De brede, publikumsstærke programmer forøger kontakten med det store publikum og øger dermed mulighederne for at gøre de smallere kultur- og samfundsprogrammer synlige og tilgængelige" (s. 3). SVT understreger i den forbindelse fordelen ved at råde over to landsdækkende kanaler, som kan koordineres, så både "brede" og "smalle" programmer kan udsendes i prime time. Også svensk tv slår på, at public service-institutionerne som de eneste har forpligtelser over for demokratiet, det svenske sprog og kultur. En tilsvarende bred anvendelse af public service-begrebet findes i NRK's strategiplaner, hvor det i NRK mot år 2000 (1987) hedder: "NRK skal lave radio og fjernsyn i almenhedens tjeneste. Det betyder, at programmerne skal nå frem til alle her i landet, uafhængigt af hvor de bor. Det betyder også, at programmerne skal være varierede, præget af upartiskhed, saglighed og uafhængighed af såvel offentlige myndigheder som private magtcentre. NRK's programmer skal være af højest mulige kvalitet. Programmerne skal formidle information, oplevelse og underholdning fra ind- og udland" (s. 2).

I NRK og SVT's programstrategier for fremtiden er "mangfoldighed", "variation" og "kvalitet" de velkendte kendemærker, hvormed disse kanaler skal overleve i konkurrencen med kommercielt tv og samtidig opnå den fornødne politiske støtte. I alle tilfælde - og det gælder også DR - forsøger institutionerne at gardere sig mod en truende marginalisering, som vil føre til, at de omdannes til specialkanaler for vekslende små publikumsgrupper eller for en social elite. Denne risiko hænger snævert sammen med den segmentering af publikum, som næsten automatisk følger af et kommercielt mangekanalsystem, hvor de enkelte kanaler af økonomiske grunde er tvunget til at profilere sig i forhold til bestemte (købedygtige) publikumssegmenter.

De problemer, som DR, TV 2, NRK, SVT og mange andre europæiske public service-institutioner står overfor, er grundlæggende ens, og dette er baggrunden for, at der efterhånden har bredt sig en slags fælleseuropæisk forståelse af, hvad public service vil sige i 90'ernes deregulerede tv-system. Senest er dette kommet til udtryk i Europarådets resolutionsforslag The media in a democratic society (december 1994), hvor public service-mediernes centrale betydning for de europæiske demokratier understreges, og hvor de fundamentale principper for public service slås fast. En af de centrale bestemmelser er her, at medlemsstaterne må "påtage sig at garantere i det mindste én omfattende, vidtspændende programservice, som inkluderer information, uddannelse, kultur og underholdning, og som er tilgængelig for almenheden, idet det samtidig erkendes, at public service-institutionerne også må få tilladelse til, hvor det er passende, at tilbyde supplerende kanaler så som tematiske kanaler".

Ifølge resolutionsforslaget er public service-mediernes vigtigste opgaver:

1) at fungere som et referencepunkt for hele befolkningen og som en social integrationsfaktor,

2) at etablere et forum for offentlig debat,

3) at udsende upartiske og uafhængige nyheder og information,

4) at udvikle et pluralistisk, innovativt og varieret programudbud,

5) at udvikle programflader af interesse for såvel det brede publikum som for minoriteter,

6) at sikre en betydig andel af originale programmer og

7) at udvide valgmulighederne ved at tilbyde programmer, som normalt ikke findes i kommercielt tv.

Den sidste bestemmelse er egentlig den eneste, som kan siges at være ny i forhold til de principper, som hidtil har været normgivende i Danmark, og karakteristisk nok er det netop dette princip, som DR i dag står til lyd for. Princippet har mest udfoldet været diskuteret i BBC, hvis bidrag til den igangværende diskussion om institutionens fremtidige stilling bærer titlen Extending Choice. The BBC's role in the new broadcasting age (1992). Den opfattelse af public service-funktionen, som BBC har fremlagt, tager eksplicit udgangspunkt i en diagnose af det kommercielle tv-systems mangler, samtidig med at det understreges, at kommercielt tv indtager en vigtig rolle i et "sundt og robust radio- og tv-system". Den centrale pointe er imidlertid, at BBC i lyset af det kommercielle fjernsyns ekspansion klarere må "begrænse og definere sin specifikke rolle (..) i udøvelsen af sin offentlige opgave. Tidligere, da BBC var en dominerende institution, var den forpligtet til at dække alle publikumstyper og fjernsynsrelaterede behov; i fremtiden vil den være forpligtet til at udføre et sæt af klart definerede opgaver, som bedst komplementerer den udvidede kommercielle sektor" (s. 19). Der udpeges fire centrale opgaver, som omfatter

1) udsendelse af dybtgående, upartiske nyheds- og informationsprogrammer,

2) udvikling af britisk kultur og underholdning,

3) udsendelse af programmer, som skaber mulighed for uddannelse og

4) stimulation af udveksling af kommunikation og kultur mellem England og udlandet.

Kodeordene i BBC's stategi, "begrænsning" af service-områder og "specificering af klart definerede roller", som bestemmes som komplementære i forhold til kommercielt tv's udbud, genfindes i den skandinaviske debat, hvor også informations- og uddannelsesområdet fremhæves som særlige ansvarsområder for public service-medierne. BBC lægger dog tilsyneladende op til en klarere indsnævring af sine opgaver end de skandinaviske institutioner, hvilket bl.a. må ses i lyset af, at det engelske tv-system er væsentligt mere omfattende og mangfoldigt end de skandinaviske systemer.

Imidlertid er det ikke blot BBC's definition af, hvad public service vil sige i et multikanalsystem, som har inspireret de skandinaviske tv-institutioner. Også de forestillinger om økonomisk ansvarlighed eller omkostningsbevidsthed, som under kodeordet "value for money" har vundet indpas i BBC, går igen i DR, hvor målet er at demonstrere, at licensbetalerne får noget for pengene. Målet om at rationalisere og begrænse udgifterne mest muligt, så flest mulige ressourcer går til selve programvirksomheden, tager naturligvis sigte på at kunne være konkurrencedygtig i en situation, hvor udsigten til øget indtjening er begrænsede, men har også til formål at legitimere licenssystemet ved at institutionen overfor seerne klart beviser sin værdi.

En anden væsentlige inspiration fra BBC's Extending Choice er forsøget på at gøre public service-institutionernes programpolitiske ansvar overfor både seerne og myndighederne mere klart. Dette er på sin vis en følge af, at licensen vanskeligt kan forsvares, hvis ikke modtagerne indrømmes en reel indfydelse på den institution, som de finansierer, men det udgør samtidig et forsøg på at skabe stærkere alliancer til seerne, hvis holdning til public service-institutionerne i sidste ende er afgørende for disses overlevelsesmuligheder. Historisk set er seerkontakten nok en af public service-mediernes svage sider, og en vis "brugerindflydelse", kombineret med effektive kanaler for feed-back, forekommer at være en temmelig indlysende form for modernisering.

Den "oprustning" af public service, som i øjeblikket finder sted i mange europæiske lande, viser, at public service-medierne mere end nogensinde har behov for at demonstrere, at de er vigtige og fortsat har en rolle at spille. Denne "bevisførelse" finder sted netop nu, fordi konkurrencen fra det kommercielle tv-system endnu er begrænset, og den fokuserer mere på de basale public service-dyder end på disse mediers markedsmæssige formåen, fordi den fremtidige udvikling med et øget antal kommercielle kanaler vanskeligt kan undgå at føre til, at public service-mediernes seertilslutning reduceres betragteligt. Det er i hver fald klart, at markedet bliver et stadig dårligere udgangspunkt for at forsvare public service, og at der skal mere end blot gode seertal til for at begrunde offentligt fjernsyn i det næste årti.