5. Mediepolitiske muligheder

Skal et programudbud som det, der er skitseret i det sidste scenario, etableres, er det nødvendigt at ændre på den nuværende organisering af public service-medierne, da opgaven ikke kan løses af en enkelt kanal, men kræver en koordineret programlægning på flere kanaler, hvis antal og sendetidsomfang må afstemmes i forhold til de tilgængelige ressourcer, i forhold til, hvordan publikum bedst betjenes, og i forhold til den konkurrence, som public service-medierne udsættes for.

Den videre diskussion af scenariet må derfor se nærmere på de institutionelle rammer bag public service-funktionen. Udgangspunktet er her, at denne funktion under alle omstændigheder er så vanskelig at håndtere, at den fordrer stærke og uafhængige institutioner. Det er derfor vigtigt, at institutionerne ikke svækkes i et fremtidigt mediesystem, hvilket betyder, at man skal undgå at sprede public service-opgaverne på flere institutioner.

Det har været diskuteret, om det ville være en fordel at løsrive public service-funktionen fra bestemte institutioner, men det forekommer ved nærmere eftertanke ikke at være nogen god idé. Det mest nærliggende alternativ til public service-institutionerne vil være etableringen af en særlig fond, der skal finansiere den slags programmer, som kommercielt tv ikke tager vare på, altså en slags kunstfond for tv-mediet. De forskellige tv-institutioner kan så søge midler i denne fond, hvis de ønsker at producere eller udsende programmer, som økonomisk ikke kan hvile i sig selv. Ideen kan måske umiddelbart forekomme besnærende, bl.a. fordi den gør det muligt at sprede public service-funktionen på flere institutioner og produktionsselskaber for ad den vej opnå større alsidighed. Imidlertid rummer denne løsning så mange problemer, at den sandsynligvis vil føre til nedbrydning af public service, som vi kender det i dag. For det første vil det utvivlsomt betyde, at public service bliver defineret så snævert, at det kun kommer til at omfatte de programtyper, som ikke kan overleve på markedet, og for det andet vil det medføre, at de ressourcer, som nu er koncentreret i bestemte institutioner, bliver spredt på flere med det sandsynlige resultat, at ingen tv-institution vil have ressourcer nok til at kunne udvikle de nye, originale programmer. Hvis det sker, vil public service gradvist visne hen, og de nuværende muligheder for at føre en programpolitik, hvor public service-funktionen integreres i et blandet, alsidigt udbud, så seerne også møder programmer, de ikke ellers ville have set, vil forsvinde.

De mulige mediepolitiske initiativer, som skal diskuteres i det følgende, tager derfor sigte på at styrke public service-institutionerne og at løse nogle af de programpolitiske problemer, som den nuværende organisering har givet anledning til. Det kan være på sin plads at understrege, at forslagene, som drejer sig om koordinering af public service-institutionerne, oprettelse af suppplementskanaler, programpolitik og økonomi, er tænkt som en helhed, hvis enkelte elementer har indbyrdes sammenhæng og på mange måder supplerer hinanden. De kan derfor hverken betragtes som alternativer eller som sideordnede forslag, som man uden videre kan vælge imellem.

a) Koordinering

Koordinering af udbudet på DR og TV 2 er vigtigt både af hensyn til alsidigheden og af hensyn til programkvaliteten, fordi det vil føre til bedre ressourceudnyttelse. En omfattende programkoordinering vil være den eneste måde, hvorpå man kan undgå det omtalte skisma mellem hensynet til alsidighed og hensynet til kvalitet, idet man herved får mere reel alsidighed for færre midler. Imidlertid er det værd at understrege, at en koordinering nok vil bidrage til løsning af alsidigheds- og kvalitetsproblemet, men at det til gengæld rejser et andet problem, som man må tage stilling til, nemlig at DR og TV 2's uafhængighed bliver mindre, end den er i dag. En egentlig koordinering vil kræve, at DR og TV 2 får fælles programredaktion og måske også fælles ledelse, hvis de da ikke kort og godt slås sammen til én stor organisation. Dette vil uværgerligt føre til, at public service-medierne som helhed mister noget af den frihed, som blev opnået ved monopolbruddet. Risikoen er, at mange af de problemer, som plagede det gamle monopolsystem, vil genopstå, og dette kan meget vel føre til et dårligere og mindre alsidigt programudbud. De krav om alsidighed og kvalitet, der stilles til public service-mediernes programudbud, kommer dermed i konflikt med den programpolitiske frihed og uafhængighed, som udgør en vigtig forudsætning for netop alsidighed og kvalitet.

Endnu engang er vi altså havnet i et dilemma, som viser, at der ikke findes optimale løsninger, når det drejer sig om public service, fordi de forskellige krav ganske enkelt ikke fuldt ud kan forenes. Alle de løsninger, man kan foreslå, har både fordele og ulemper, og man må derfor på mere pagmatisk vis overveje, hvordan man vil prioritere de forskellige målsætninger i public service-funktionen i forhold til hinanden. I det kommende mediesystem vil programudbudet være så stort, at man nok bør prioritere kvalitet frem for alsidighed, og kan man opnå begge dele ved en koordinering mellem public service-institutionerne, bør man nok lade hensynet til dette gå forud for institutionernes selvstændighed og programpolitiske frihed.

I betragtning af, at det nuværende system med to selvstændige offentlige tv-institutioner har bidraget positivt til den modernisering af public service, som har fundet sted i de senere år, og at dette ikke mindst skyldes, at fjernsynet har opnået selvstændighed i forhold til det politiske system, vil det næppe være hensigtsmæssig med en så omfattende programkoordinering, at man reelt lægger institutionerne sammen. I mange henseender er det en styrke med to institutioner, hvis konkurrencen mellem dem vel at mærke begrænses, da det både skaber mere dynamik og større åbenhed, end man vil opnå med to kanaler inden for én institution. I den forbindelse skal man også huske på, at TV 2 trods alt har udviklet en mere "folkelig" udgave af public service, som let kan gå tabt, hvis de to institutioner lægges sammen. For tv-mediets stilling i Danmark er det givetvis en fordel, at TV 2 har udviklet en populær profil, ikke mindst fordi det har sat DR i stand til at modstå det populariseringspres, som konkurrencen med udenlandsk tv har skabt. DR har, som påvist, fastholdt det meste af sin oprindelige public service-profil og har derfor haft større appel til et publikum, som omfatter den sociale og kulturelle elite. Skønt det ikke er et mål i sig selv at betjene en elite (DR betjener jo også mange andre), har det stor betydning for tv-mediets samfundsmæssige og kulturelle stilling, at eliten ikke vender det ryggen. Hvis fjernsyn i højere grad, end det allerede er tilfældet, defineres som "low culture", vil det miste sin nuværende kulturelle og samfundsmæssige funktion, og for public service-medierne vil det utvivlsomt betyde, at ingen længere vil interessere sig for deres fremtidige overlevelse.

Hvis dette ræsonnement har noget på sig, er der fortsat gode grunde til at opretholde DR og TV 2 som selvstændige institutioner, og man må derfor overveje, hvordan en mindre radikal form for koordination kan etableres. Dette ville kunne opnås på flere måder, hvoraf én vil bestå i, at de programpolitiske krav blev mere præcist formuleret, således at der også indgik bestemmelser om, hvor de forskellige programtyper skulle placeres i sendefladen. Dels kunne man omsætte de nuværende krav i egentlige kvoter, og dels kunne man kræve, at disse kvoter skulle opfyldes forskelligt i de forskellige dele af sendefladen, således at DR og TV 2 på bestemte tidspunkter udsendte noget forskelligt. En sådan ordning vil givetvis skabe den tilsigtede effekt, men vil dog utvivlsomt også medføre ganske betydelige styringsproblemer. Det vil for det første være uhyre kompliceret at opstille så detaljerede kvotaordninger, som dette reelt vil fordre, og for det andet vil det kræve et stort kontrolapparat og givetvis også et voldsomt bureaukrati, hvis det skal fungere.

En mindre kompliceret form for koordinering kunne indføres ved, at man i radioloven fordrer, at DR og TV 2 i programudbudet skal lægge vægt på den samlede alsidighed i systemet, men i øvrigt overlade det til de to institutioner selv at finde ud af, hvordan opgaven praktisk kan løses. Større mangfoldighed ville dog også i et vist omfang kunne opnås uden egentlig programkoordinering, men ved at DR og TV 2 i højere grad, end det er tilfældet i dag, fik mulighed for at udvikle sig forskelligt. I øjeblikket er kravene til de to kanaler stort set ens, og det er primært forskellene i finansiering og produktionsform, som danner baggrund for, at der trods alt kommer noget forskelligt ud af det. Denne forskel kunne givetvis blive større, hvis finansieringsforskellene blev udvidet, så TV 2 blev fuldt reklamefinansieret og samtidig frigjort fra de nuværende public service-forpligtelser, dvs. omdannet til en egentlig kommerciel kanal med visse forpligtelser (f.eks. krav om nyhedsudsendelser) som "modydelse" for kanalens monopol på landsdækkende reklamer.

Da det som tidligere nævnt er tvivlsomt, om dette økonomisk kan lade sig gøre, vil det nok være mere realistisk at tro, at TV 2 bliver stadig mere licensafhængigt og derfor også i sit programudbud bliver mere beslægtet med DR. En større forskellighed mellem kanalerne måtte derfor snarere søges opnået ved, at der blev stillet forskellige programpolitiske krav til DR og TV 2, hvorved en mere omfattende arbejdsdeling ville opstå. Man kunne i den forbindelse overveje at lade TV 2-regionerne stå for en større del af TV 2's sendeflade og samtidig skærpe kravene til TV 2's entrepriseforpligtelser, så programindkøbet blev spredt til flere producenter, ligesom man tilsvarende kunne formalisere, at DR skulle udlægge en bestemt andel af programproduktionen i entreprise for ad den vej at gøre DR's udbud mere alsidigt. En opsplitning af public service-forpligtelserne i to lige store dele er dog ikke mulig og næppe heller hensigtsmæssig, men man kunne godt forestille sig, dels at nogle af de "tunge" opgaver inden for eksempelvis kultur- og samfundsorientering og inden for børne- og ungdomsprogrammer blev fordelt anderledes, og at tilsvarende nogle af de seerattraktive programmer blev fordelt mellem kanalerne, så DR eksempelvis tog sig af al underholdning, mens TV 2 tog sig af sport. Problemet ved en så radikal arbejdsdeling er imidlertid, at hverken DR eller TV 2 på den måde opretholdes som "fuldskala"-kanaler, hvilket indebærer en programpolitisk indsnævring i forhold til det brede public service-begreb, som ligger til grund for kanalernes nuværende programvirksomhed. Kun hvis de to kanaler slås sammen, vil en udfoldet arbejdsdeling være hensigtsmæssig, da man ellers vil stå tilbage med to hver især amputerede kanaler.

b) Flere kanaler

Diskussionen af en mulig koordinering og arbejdsdeling mellem DR og TV 2 må ses i sammenhæng med mulighederne for at oprette supplerende kanaler både inden for og uden for de nuværende public service-institutioner. Flere kanaler vil nemlig kunne løse mange af de samme problemer, som ligger bag ønsket om en bedre koordinering mellem DR og TV 2.

Som nævnt er det er først og fremmest begrænsningerne i den horisontale mangfoldighed i prime time, som er problemet, altså det forhold, at "smalle" programmer skubbes ud af dette attraktive tidsrum, hvorved de får unødigt få seere og dermed mindre samfundsmæssig betydning, end deres kvaliteter berettiger til. Problemet er ganske vist ikke nyt, men det bliver skærpet af, at publikum er blevet mere segmenteret, hvorved det bliver stadig vanskeligere at finde en fællesnævner for de forskellige seersegmenters behov og interesser. I den sammenhæng er det ikke så vigtigt, at udbudet i sig selv er omfattende, som at det er tilgængeligt på de tidspunkter, hvor seerne ønsker det. Dette behov for friere forbrugsvalg vil et udvidet kommercielt mediesystem med specialkanaler og telebaserede tjenester af forskellig art utvivlsomt søge at dække. Skal public service medierne gøre sig gældende på dette område, er det først og fremmest nødvendigt med en mere fleksibel sendetid, som kun kan opnås ved at man sender på flere kanaler samtidig.

DR har fået tilladelse til at iværksætte forsøg med en supplementskanal, som skal sendes via satellit. Kanalen vil dog kun kunne modtages af ca. 30% af befolkningen og giver derfor ikke reel mulighed for den koordinerede programlægning, som er nødvendig, hvis seernes valgmuligheder reelt skal forøges. Dette bliver først muligt, hvis DR får en ekstra landsdækkende kanal, når det teknisk set kan lade sig gøre. Det er nærliggende at tro, at TV 2/Danmark eller de regionale TV 2-stationer i en sådan situation vil få det samme, og dansk public service-tv vil så udsendes over 4 kanaler, hvilket - under bestemte vilkår, som jeg straks skal gøre rede for - utvivlsomt vil have betydelige programpolitiske fordele. I forhold til kommercielt tv vil en sådan kapacitetsudvidelse styrke public service-mediernes samlede stilling, også selv om de enkelte kanaler hver for sig vil få færre seere, end DR og TV 2 har i dag. De programpolitiske fordele er, at "smalle" programmer kan udsendes i prime time (det gælder både DR og TV 2), og at regional-tv kan få mere plads, hvilket alt i alt kan betyde et mere alsidigt udbud med flere reelle valgmuligheder for seerne.

Det kan imidlertid også komme til at betyde mere "discount-fjernsyn", større importandel og muligvis også en så omfattende målgruppemæssig eller indholdsmæssig differentiering af de enkelte kanaler, at ingen af dem, taget hver for sig, kan siges at leve op til fordringen om at fungere som public service. For at undgå, at det udvikler sig på den måde, må man i det mindste stille krav om

1) en koordinering mellem kanalerne,

2) modificerede alsidighedskrav til de enkelte kanaler og

3) en bestemt kvantitativ sendetidsramme, som ikke må overskrides.

Det sidste er efter min vurdering meget vigtigt, hvis man vil undgå "discountudviklingen", da kanalerne af konkurrencehensyn i modsat fald vil være fristet til at ekspandere og udsende flere programmer for de samme penge.

Hovedsigtet med at oprette supplementskanaler er ikke at etablere nye institutioner, som indbyrdes skal konkurrere med hinanden, men at løse det kapacitetsproblem, som findes i øjeblikket, og som er med til at begrænse alsidigheden. Det prekære spørgsmål om, hvordan disse supplementskanaler skal organiseres, må ses i sammenhæng med, hvordan de eksisterende kanaler skal udvikles. Hovedproblemet er her, om TV 2 fortsat skal være licensfinansieret, eller om det skal gøres mere kommercielt og dermed på sigt frigøres fra (nogle af) de nuværende public service-forpligtelser. Vælger man det sidste, behøver TV 2 ikke nogen supplementskanal, da det er rigeligt med én national reklamefinansieret kanal. I så fald vil det være oplagt at lade de regionale TV 2-kanaler udfylde en hel kanal, som ud over stationernes egne programmer kan rumme regionale entrepriseproduktioner, så man også sikrer, at entrepriserne spredes mere, end det i øjeblikket er tilfældet på TV 2. Kanalen kan finansieres gennem de licensmidler, som frigøres, når TV 2/Danmark gøres fuldt reklamefinansieret. En anden løsning, som formentlig er økonomisk mere attraktiv, men som vil betyde et mindre programudbud, vil være at placere de regionale programmer i DR's supplementskanal og samtidig fordre, at en vis del af DR's udbud skal bestå af entrepriseproduktioner. Vælger man derimod at fastholde TV 2 som public service-kanal baseret på delvis licensfinansiering, og fordrer man samtidig, at DR og TV 2 skal koordinere udbudet, vil den regionalt forankrede supplementskanal naturligvis ligeså godt kunne placeres inden for TV 2-systemet.

c) Programpolitik

Hvis man vil styrke den indholdsmæssige side af public service, er det ikke nok med programkoordination og øget sendekapacitet. Det er lige så vigtigt, at public service-begrebet bliver afklaret, og at der samtidig kan føres kontrol med programudbudet, ikke blot for at undgå, at public service-forpligtelserne udvandes som følge af konkurrencen, men også for at give offentligheden større muligheder for at indgå i dialog med medierne, hvor det sidste ikke mindst er vigtigt af hensyn til seernes opbakning bag offentligt tv.

Så vidt jeg kan se, er der to mulige fremgangsmåder, hvoraf den sidste er at foretrække. Den ene mulighed består i, at lovgiverne præciserer, hvordan public service-forpligtelserne skal udmøntes, så institutionerne får klare signaler om, hvilke forventninger der stilles til dem. Større alsidighed vil på den måde kunne opnås, hvis kravene samtidig blev gjort mere eksplicite og formelt bindende, idet man nærmere definerede, i hvilket omfang bestemte programtyper skulle indgå i de enkelte kanalers sendeflader, dvs. et kvotesystem, som især skal tage sigte på at sikre, at de mest udsatte programtyper/programområder ikke forsvinder, og at danske programmer skal udgøre en vis del af sendefladen. Bagdelen ved denne fremgangsmåde er, at den politiske indflydelse på public service-medierne bliver ganske omfattende, og at det programpolitiske spillerum samtidig bliver indsnævret, så det bliver vanskeligt at gennemføre de nødvendige fornyelser af programpolitikken.

Den anden mulighed - som er at foretrække, fordi den bevarer institutionernes sekvstændighed - består i, at public service-medierne tildeles en slags tidsbegrænsede "koncessioner", som etablerer et kontraktligt bindende forhold mellem institutionerne og samfundet. For at opnå kontrakt forpligtes institutionerne til at fremlægge en samlet programpolitik, som redgør for, hvordan de vil forvalte deres opgaver med hensyn til alsidighed, kvalitet, egenproduktion, entreprise- og importandel, samt ressourceanvendelse. Det skal samtidig være et krav, at institutionerne efterfølgende aflægger regnskab, som gør det muligt at kontrollere, om de målsætninger, de selv har defineret, bliver opfyldt. Det bør af "public service-regnskabet" fremgå, hvordan sendetiden er blevet udfyldt, og hvordan ressourcerne er blevet anvendt på forskellige programområder. Regnskabet skal desuden oplyse om seernes vurdering, seertal, dækning mv., så sammenhængen mellem programpolitik og seernes brug af medierne bliver dokumenteret.

Dokumentationen for, at institutionerne har opfyldt forpligtelserne, skal institutionerne først og fremmest selv bringe til veje, men i et vist omfang må det overdrages til et uafhængigt organ for at sikre, at oplysningerne er pålidelige. Det gælder først og fremmest programstatistikken, som udgør en af de vigtigste kilder til at belyse alsidighedsgraden. Rapporteringen om de programpolitiske målsætninger og den efterfølgende evaluering bør distribueres til seerne, og der bør i forbindelse med evalueringerne afsættes ressourcer til, at denne kan gøres til genstand for offentlig debat og for offentlige høringer mv., så der skabes mest mulig offentlighed om public service-mediernes virksomhed.

d) Økonomi

For at undgå kvalitetsforringelser som følge af underfinansiering bør det i kontrakterne fastsættes, hvor mange sendetimer public service-kanalerne må disponere over. Lang sendetid bør ikke være et mål i sig selv, da det står i vejen for både alsidighed og kvalitet. På baggrund af dette og de fremlagte programpolitiske hensigtserklæringer vil det være en fordel at tildele licensmidler for længere perioder, ideelt set for hele kontraktperioden, så institutionerne får den nødvendige økonomiske sikkerhed.

Under alle omstændigheder skal licensfinansieringen fastholdes på mindst samme niveau som i dag, hvilket kan gøres ved at indbygge en automatisk pristalsregulering, suppleret en en vis procentvis forhøjelse, der skal kompensere for den ekstraordinære prisudvikling på tv-området. Skal TV 2 fastholdes som public service-institution (hvad jeg mener den bør), må den samlede licens forøges, og dette kunne passende ske gennem en momsfritagelse.